Post-War Germany’s Transition to “Open Access Orderˮ
Table of contents
Share
Metrics
Post-War Germany’s Transition to “Open Access Orderˮ
Annotation
PII
S086904990009193-4-1
DOI
10.31857/S086904990009193-4
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Irina Busygina 
Occupation: Professor Of the Department of political science of The national research University "Higher school of Economics" in Saint Petersburg
Affiliation: Department of political science of The national research University "Higher school of Economics" in Saint Petersburg
Address: Russian Federation, St. Petersburg
Stanislav Klimovich
Affiliation: Research fellow at the Free University of Berlin
Address: Berlin, Germany
Edition
Pages
64-79
Abstract

The article explores the formation of a new political and economic system in post-war Germany. By using the concept of ‘open access order’ suggested by Douglas North, the authors analyze the factors that explain successful transition to this order and achievement of the ‘doorstep conditions’. The main task for both external and internal political actors in Germany after 1945 was to make commitments on the new country’s institutional setting credible and to avoid the monopoly of small elite groups on political and economic power. The article states that key factors of consolidation of the ‘open access order’ in Germany are: a) decentralization and strategic coalition formation that guaranteed the multiplicity of actors and their integration into the new political system; b) decartelization that broke up the economic monopoly of small interest groups; c) Germany’s integration as an equal partner into the emerging European supranational institutions. Moreover, the authors show how in the German case the doorstep condition of consolidated control over the military transformed into a contextual one, having a positive influence on the achievement of other conditions.

Keywords
limited access order, open access order, Germany, political institutions, problem of violence, decentralization, decartelization, European integration
Received
15.04.2020
Date of publication
27.04.2020
Number of characters
43171
Number of purchasers
9
Views
122
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf 100 RUB / 1.0 SU

To download PDF you should sign in

Full text is available to subscribers only
Subscribe right now
Only article
100 RUB / 1.0 SU
Whole issue
800 RUB / 16.0 SU
All issues for 2020
4224 RUB / 84.0 SU
1 Политическая история Германии ХХ столетия – уникальная история фантастических взлетов и падений, причем история со счастливым концом. Ни одна другая страна не переживала за относительно короткое время столько военных поражений и сломов политической системы – от империи к республике, от тоталитарного государства к консолидированной демократии. Не менее впечатляющими выглядят и изменения экономической ситуации – от послевоенной разрухи “часа нольˮ до экономического процветания. Принципиально изменилось и восприятие Германии в Европе: от агрессора и угрозы для всего континента до “локомотиваˮ Европы и наиболее последовательного сторонника европейских интеграционных проектов.
2 Как это произошло? Мы называем “чудомˮ то, что не можем объяснить, и действительно, трансформации Германии с точки зрения их глубины, охвата, скорости и, главное, необратимости весьма похожи на “чудоˮ, причем не только экономическое, но и политическое. Как представляется, одно из объяснений политической траектории Германии заключается в том, что стране удалось перейти к “порядку (открытого) свободного доступаˮ [Норт, Уоллис, Вайнгаст 2011]. Этому уникальному страновому опыту и посвящена статья.
3 Особенность случая Германии в контексте предложенной Д. Нортом и его коллегами системы порядков ограниченного (ПОД) и свободного доступа (ПСД), а также переходов от одного к другому заключается в том, что современный немецкий ПСД представляет собой в меньшей степени результат полноценного перехода и в большей – построение порядка с “нулевой отметкиˮ. Несмотря на то, что определенный набор условий, в первую очередь высокий уровень развития институционального устройства естественного государства, существовавшего в Германской империи в начале XX в., поставил его на порог перехода к ПСД еще накануне Первой мировой войны, германская система не смогла осуществить этот переход. Смена имперской модели на республиканскую после Первой мировой войны и революции 1918–1919 гг. в Германии привела к недолгому и нестабильному демократическому периоду, который завершился не консолидацией ПСД, но, напротив, откатом к тоталитарному порядку Третьего Рейха. Вместе с тем некоторые институты, в том числе административное устройство, унаследованные с имперских времен, продолжали существовать как в Веймарской республике, так и в гитлеровской Германии.
4 Поражение во Второй мировой войне привело к краху всего институционального дизайна германской системы, таким образом, в мае 1945 г. страна оказалась в точке, которую принято называть “час нольˮ (нем. – Stunde Null) [Kleßmann 2010]. По итогам войны страна была разделена на четыре оккупационные зоны, контролируемые державами-победительницами – Великобританией, СССР, США и Францией. В Детмольдском меморандуме союзники характеризовали состояние экономики страны как “схожее с начальным этапом индустриализацииˮ [Abelshauer 1975, p. 116]. Промышленное производство на территории, подконтрольной западным союзникам, в 1946 г. составляло лишь 30% от показателя последнего довоенного 1938 г. [Henning 1993, p. 192]. Государственная система фактически перестала существовать, единственным актором, способным на осуществление хотя бы частичного контроля, стали оккупационные администрации и войска союзников. Таким образом, в заданных условиях послевоенной Германии мы можем говорить не о переходе от одного порядка к другому, но о переходе от “беспорядкаˮ к ПСД.
5 Следует отметить, что выбор стратегических опций для германских элит и общества был в значительной степени ограничен тем, в какой из оккупационных зон они оказались, при этом раскол проходил по линии американской, британской и французской зоны оккупации против советской. И если на востоке страны советская военная администрация готова была воспроизвести собственную модель ПСД, которая и была впоследствии реализована в Германской Демократической Республике, то на западе страны наличие внешнего контроля со стороны открытых систем Великобритании, США и Франции обусловливало выбор в пользу создания ПСД.
6 Исходя из построения ПСД в Германии вместо перехода к нему от ПОД, мы, тем не менее, рассматриваем прохождение “пороговых условийˮ на пути к ПСД, выдвинутых в [Норт, Уоллис, Вайнгаст 2011, с. 76]: 1) верховенство права для элит; 2) постоянные организации; 3) контроль над насилием. В нашем случае преодоление германской системой этих пороговых условий позволяет зафиксировать успешное формирование и консолидацию ПСД. При этом, учитывая монополию на насилие со стороны внешних акторов – держав-победительниц, мы показываем, как одно из пороговых условий (консолидированный политический контроль над вооруженными силами) с одной стороны, утрачивает исходный смысл и становится контекстуальным, а с другой – оказывает воздействие на быстрое выполнение страной хождение двух других условий.
7 Основная задача реформаторов (как внешних, так и внутренних) состояла в том, чтобы, разрушив монополию на политическую и экономическую власть со стороны узких элитных групп, достигнуть добросовестных договоренностей относительно институционального устройства нового государства. В результате должна была появиться модель, обладающая достаточной гибкостью для адаптации, в том числе к внешним условиям (которые изменились принципиально). Политическая система должна была создавать рамочные условия для конкурентоспособной экономики, а экономический рост в ответ стать залогом стабильности созданной политической системы. Мы утверждаем, что в случае Германии ключевыми условиями, обеспечившими построение основ ПСД, были а) децентрализация и грамотное коалиционное строительство, гарантировавшие множественность акторов и их интеграцию в новую политическую систему; б) политика декартелизации, которая разрушила монополию на экономическую власть со стороны узких групп интересов; в) включение Германии в европейские наднациональные институты, причем с самого начала их существования и на равноправной основе.
8 Структура статьи выглядит следующим образом. В первой части мы объясняем роль внешних игроков в вопросе контроля над насилием и значение интеграции Германии в военно-политическую систему западных стран. Затем следует анализ создания и консолидации политических институтов ПСД в послевоенной Германии. В третьей части речь идет о декартелизации как политике разрушения монополии на власть экономических групп интересов. Заключительная часть посвящена интеграции Германии в наднациональные европейские институты и ее влиянию на становление и закрепление ПСД.
9 Проблема насилия: от порогового условия к контекстуальному Важнейшее пороговое условие перехода к ПСД, по Норту, – контроль над насилием. Согласно его подходу, в целом институты создаются, в первую очередь, для того чтобы решить проблему насилия, ограничить его и, таким образом, создать условия для экономического и политического развития общества. Случай Германии в отношении обозначенного условия принципиально выделяется на фоне других переходов к ПСД. На этапе формирования нового политического и экономического порядка контроль над насилием в Германии находился в руках оккупационных сил держав-победительниц и не был доступен основным акторам трансформации внутри страны. При этом данная особенность была характерна для обоих оккупационных зон со своими порядками, которые создавались параллельно как на западе, так и на востоке страны. Постепенно обоим германским государствам – ГДР и ФРГ – удалось воссоздать армию и полицию, они были успешно интегрированы в военные структуры западного и восточного блоков – НАТО и Организацию Варшавского договора. Однако полный контроль над насилием и монополию на него на всей территории страны Германия получила только после объединения в 1990 г. с ликвидацией оккупационного статуса Берлина и вступлением в силу Договора об окончательном урегулировании в отношении Германии (Договора “Два плюс четыреˮ) 15 марта 1991 г. [Vertrag vom 12. Septempber 1990]. Технически же моментом окончательного прохождения этого порогового условия для ФРГ стало завершение вывода Россией с территории Германии своих вооруженных сил летом 1994 г.
10 Не сразу после Второй мировой войны и разделения Германии на четыре оккупационные зоны контроль над насилием осуществляли военные администрации и войска союзников. На востоке страны контроль советской администрации, в том числе военный, сыграл важную роль в формировании ПСД; после провозглашения ГДР в 1949 г. на ее территории постепенно были созданы ключевые организации, обеспечивавшие монополию на насилие нового государства – Национальная народная армия и Народная полиция. В ФРГ начало перехода контроля над насилием к правительству страны ознаменовали Парижские соглашения 1954 г., когда союзники и представители Западной Германии урегулировали основные вопросы взаимоотношений [Küsters 2005]. Одним из достижений этих договоренностей стало формальное завершение оккупационного статуса территории ФРГ, включение Западной Германии в НАТО и воссоздание германских вооруженных сил под контролем союзников. С вступлением договоров в силу в мае 1955 г. началось создание собственных вооруженных сил Западной Германии – сначала на добровольной, а через год на обязательной основе. В целом, формирование Бундесвера было завершено к 1965 г., когда ФРГ привела к присяге последнюю 12 танковую дивизию, что было предусмотрено соглашениями о вступлении страны в НАТО [Thoß 2007]. Вместе с тем были установлены четкие ограничения по предельной численности войск, а также по их категориям с тем, чтобы исключить возможность появления у вооруженных сил ФРГ химического и ядерного оружия. Ради обеспечения национального суверенитета, хотя и ограниченного, власти Германии и К. Аденауэр лично пошли на “добровольное самоограничениеˮ в вопросах обороны и безопасности с тем, чтобы дать гарантии союзникам невозможности повторной агрессии и развязывания войны со своей стороны [Haftendorn 2001].
11 Ограниченность суверенитета ФРГ вплоть до объединения Германии в 1990 г. выступала главным фактором, трансформирующим условие контроля над насилием из порогового в контекстуальное. Новые немецкие элиты, которые формировали ПСД, не имели возможности применять насилие по отношению друг к другу и вынуждены были с самого начала договариваться и искать компромиссы. Создание ключевых институтов нового порядка происходило в заданном контексте, где применить насилие мог только один внешний игрок – оккупационные силы союзников. Таким образом, если следовать логике Норта и его коллег, “пороговостьˮ условия контроля над насилием для случая Германии утрачивает исходный смысл, однако оказывает важное влияние на два других условия, которые молодому немецкому государству необходимо было пройти.
12 С одной стороны, наличие единственного актора, обладающего монополией на насилие, ограничивало свободу выбора в отношении создаваемого порядка для Западной Германии одним лишь ПСД, создавая таким образом основу для импорта и воссоздания демократических институтов и безусловной реализации первые из пороговых условий – верховенства права для элит. С другой стороны, контроль над насилием в руках внешних игроков способствовал тому, чтобы игроки внутренние, то есть новые и старые немецкие элиты, активно создавали дееспособные постоянно существующие организации, которым затем можно было бы передать этот самый контроль над насилием, и договаривались об институциональном устройстве нового государства, то есть фактически быстрее реализовывали второе пороговое условие.
13 Политические институты “порядка свободного доступаˮ в Германии Ведущую роль в формировании нового германского государства в рамках заданных союзниками пределов возможного играли политические партии и новые правительства земель, сформированные после войны. Примечательно, что разнообразие внутренних (немецких) акторов при создании Основного закона позволило одновременно осуществить вертикальное агрегирование и аккумуляцию интересов внутри общенациональных политических партий, а также горизонтальное представительство разных групп, осуществляемое через вовлечение руководства регионов в принятие основополагающих решений по созданию новой германской государственности.
14 Уже в 1945 г. немцы занялись восстановлением и созданием политических партий, которые – и это важное внешнее ограничение – должны были получить разрешение от военных администраций на осуществление политической деятельности. Были восстановлены Социал-демократическая партия (СДПГ) и Коммунистическая партия (КПГ). В июне 1945 г. консервативные и близкие к обеим ведущим церквям – католической и евангелической – силы образовали Христианско-демократический союз (ХДС), а к осени того же года в Баварии была создана его региональная партия-партнер – Христианско-социальный союз (ХСС). Либеральное крыло политического спектра было представлено несколькими организациями, созданными в каждом из западных оккупационных секторов, окончательно объединились в 1948 г. в Свободную демократическую партию (СвДП).
15 Поскольку союзники ликвидировали основу Германской империи – Пруссию – как административно-территориальную единицу [Gesetz 1947], на первом этапе становления новой германской государственности происходило восстановление и зачастую искусственное создание новых субъектов территориального администрирования – земель. Форсировали процесс американцы, первыми создавшие полноценные земли с парламентами и правительствами – Баварию, Вюртемберг-Баден, Гессен и Бремен. В Британской зоне были созданы Шлезвиг-Гольштейн, Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия и Гамбург. Во французской зоне сформированы земли Баден, Вюртемберг-Гогенцоллерн и Рейнланд-Пфальц, под прямым контролем французов оставался Саар (который вошел в состав ФРГ по итогам референдума лишь в 1957 г.). Лидер СвДП и будущий федеральный президент Германии Т. Хойсс называл новые внутригерманские границы “в большей степени оригинальными, нежели органичнымиˮ [Reschke 1973, p. 728].
16 В новых границах были сформированы земельные парламенты (ландтаги) и правительства. Правительства земель стали первыми легитимными органами власти в послевоенной Германии, поскольку были сформированы по результатам выборов в ландтаги в 1946–1947 гг. Помимо партийных политиков, выдвинутых региональными отделениями вновь созданных партий, они включали в себя и беспартийных экспертов. Представители земель в августе 1948 г. разработали проект Основного закона, ставший основой для дискуссий в Парламентском совете (органе по подготовке конституции страны), члены которого были делегатами региональных парламентов [Bericht 1948]. Несмотря на то, что роль правительств земель уменьшилась с началом работы Парламентского совета, где основная борьба велась по линиям партийно-политических расколов, они часто привлекались для решения спорных вопросов между партиями, а также для согласования решений Совета с представителями оккупационных администраций.
17 Парламентский совет заседал в Бонне с сентября 1948 по май 1949 г. и насчитывал 65 членов. По 27 членов приходилось на две сильнейшие фракции – СДПГ и ХДС/ХСС. Либералы имели пять мест в предпарламенте, КПГ, партия Центра и Немецкая партия были представлены двумя членами каждая. Расколы по некоторым вопросам конституционного устройства зачастую проходили не только между фракциями, но и внутри самих фракций в Парламентском совете. В определенные моменты принуждением сторон к согласию занимались оккупационные администрации с тем, чтобы быстрее завершить процесс формирования дееспособного германского государства [Laufer, Münz 1998]. В конечном счете, Основной закон был принят 8 мая 1949 г. большинством голосов (53 “заˮ, 12 “противˮ). В плотном взаимодействии с внешними игроками немецким элитам удалось в кратчайшие сроки преодолеть внутренние разногласия, подготовить и принять Основной закон, очерчивающий контуры новой демократической политической системы. Была выбрана федеративная модель с сильными регионами при активной роли федерального центра. Негативное наследие первого демократического опыта для Германии – Веймарской республики – было проработано: новая Германия стала парламентской системой, полномочия формального главы государства – федерального президента – были значительно сокращены, а его фигура стала в большей степени символической.
18 Важнейшим элементом создания ПСД в Германии стали первые выборы и достижение коалиционных договоренностей в парламенте. Проигравшая выборы СДПГ признала поражение и ушла в оппозицию. Победителем выборов стал ХДС/ХСС. Его лидер К. Аденауэр, не получив абсолютного большинства мандатов, вынужден был сформировать правительственную коалицию с либералами и национально-консервативной Немецкой партией (DP). Это решение сыграло важную роль в будущей консолидации вновь созданного порядка. Во-первых, оно положило начало долгому правлению Аденауэра на посту федерального канцлера, что способствовало поддержанию стабильности политической и экономической системы в эпоху становления и реформ. Во-вторых, была заложена традиция коалиционного правления, даже когда в этом не было прямой необходимости (как после выборов 1957 г., когда ХДС/ХСС получил абсолютное большинство в парламенте). А это требует от конкурирующих на выборах партий готовности к компромиссам после предвыборной гонки и стимулирует развитие умеренной партийной системы. В-третьих, формирование коалиций, особенно на начальном этапе, способствовало примирению новых и старых элит и долгосрочной консолидации политического класса Западной Германии.
19 Отметим, что важной составляющей успешного прохождения второго порогового условия для Германии стало инкорпорирование в новую политическую систему организаций и социальных групп, которые “досталисьˮ ей в наследство от предыдущего режима. Фактически в первые годы формирования германской государственности происходило то, что Норт называет расширением гражданства. Однако если он описывает этим термином “трансформацию от общества, основанного на элитах, к обществу, основанному на массах гражданˮ [Норт, Уоллис, Вайнгаст 2011, с. 215], в немецком случае под таким расширением гражданства, то есть предоставлением равного доступа к политическим и экономическим рынкам, следует понимать включение “бывшихˮ и беженцев (переселенных немцев) в новую политико-экономическую систему.
20 Под “бывшимиˮ принято понимать прежде всего членов НСДАП, сотрудников СА и СС, Гестапо, а также участников преступлений нацистского режима. На начальном этапе – эти люди прошли через фильтр денацификации. Однако в скором времени и союзники, и новое руководство ФРГ убедились в неэффективности тотальной зачистки деятелей НСДАП и ей сочувствующих. Практически с первого заседания Бундестага в 1949 г. начинается длительный процесс ревизии решений, принятых в рамках политики денацификации, готовится законодательная и административная основа для реинтеграции в общество отфильтрованных в прошлом граждан [Frei 1996]. Нужда в опытных и эффективных управленцах берет верх, происходит частичная реабилитация чиновников, работавших при нацистском режиме, некоторых из них возвращают на государственную службу для осуществления реформ. По данным Бундестага, только в федеральном правительстве в ранге министров после 1949 г. работали 27 “бывшихˮ [Deutscher Bundestag 2011]. Вторым важным элементом политики “расширения гражданстваˮ стала интеграция беженцев, то есть немцев, которые вынуждены были переселиться с территорий, отторгнутых от Германии по итогам Второй мировой войны. К началу 1947 г. таковых насчитывалось 6,3 млн, что составляло 14% населения Западной Германии; к 1949 г. – 7,3 млн или 16% населения, к 1953 г. их число возросло до 8,3 млн человек или 17% населения [Statistisches Taschenbuch 1953].
21 В политическом отношении интересы “бывшихˮ и беженцев агрегировали две значимые политические силы. Национально-консервативная Немецкая партия (нем. – DP), близкая по духу тем “бывшимˮ, кто не смогли найти себя в других партиях и объединениях, пользовалась большой популярностью на севере страны и особенно в Нижней Саксонии, где ее представитель был премьер-министром во второй половине 1950-х гг. [Meyn 1965]. “Союз изгнанных и лишенных правˮ (нем. – BHE) появился в 1950 г. в Шлезвиг-Гольштейне как партия, защищающая интересы беженцев, и постепенно набирал популярность, участвуя в коалиционных правительствах на региональном уровне [Neumann 1968]. DP сумела попасть в первый Бундестаг в 1949 г., BHE вошел во второй созыв парламента в 1953 г.
22 Важнейшую роль в агрегировании интересов разных групп сыграл ХДС, созданный как объединение католиков и лютеран с общей программой, что привело к закату католическую партию Центра (нем. – Zetrumspartei). ХДС вел активную работу с Zetrumspartei, DP и BHE, включая их в правительственные коалиции даже тогда, когда в этом не было необходимости [Buchstab 2005]. В 1957 г., когда ХДС единственный раз в своей истории получил абсолютное большинство голосов на выборах в парламент, он все равно предпочел создание коалиционного правительства с DP. Результатом действий ХДС по фактическому “поглощениюˮ партий, представляющих интересы “бывшихˮ и беженцев, стала кооптация этих групп интересов на платформе ХДС, что вместе с запуском экономического роста и ростом благосостояния граждан позволило новому руководству страны осуществить запланированные преобразования без лишних препятствий.
23 Помимо кооптации бывших и беженцев, важным шагом на пути к консолидации ПСД в Германии стало формирование лояльной оппозиции, то есть такого состояния партийной конкуренции, при котором, по Норту, “победители не стремятся уничтожить оппозицию, а у последней нет цели взять власть и уничтожить тех, кто обладает ею сейчасˮ [Норт, Уоллис, Вайнгаст 2011, с. 231]. И если одной большой удачей для Германии стало длительное стабильное правление партии ХДС в 1949–1969 гг., которая успела за это время выстроить основные рыночные институты и запустить экономический рост, параллельно кооптируя на своей платформе социальные группы, “унаследованныеˮ от прошлого режима, то другой удачей безусловно стала, относительно безболезненная эволюция второй по значимости народной партии – СДПГ – от левого радикализма к левоцентристской умеренности.
24 Ушедшая в оппозицию после проигранных первых выборов в 1949 г. СДПГ долгое время последовательно отрицала построение рыночной экономики в Германии, осуществляемое правительством Аденауэра, выступало против вступления страны в НАТО и воссоздания вооруженных сил [Jun 2018]. Однако успехи политического и экономического курса руководства ФРГ, от которого во многом выигрывали рабочие – базовый электорат партии, – вместе с очевидными проблемами модели, которую выстраивали власти ГДР, привела немецких социал-демократов к необходимости пересмотра основополагающих принципов в борьбе за голоса избирателей. В новой Годесбергской программе СДПГ заявила о приверженности партии ценностям социальной рыночной экономики и поддержке внешнеполитической стратегии страны на включение в западный альянс [Grundsatzprogramm 1959]. Обновленная, умеренная, левоцентристская СДПГ уже в 1966 г. вошла в правительственную коалицию с ХДС канцлера К. Кизингера. В 1969 г., несмотря на второе место на выборах, лидер социал-демократов В. Брандт сумел сформировать правительство с СвДП и стал первым в истории канцлером от СДПГ.
25 Формированию лояльной оппозиции в Германии также способствовал запрет партий, которые выступали в качестве угрозы формирующемуся ПСД. Так, ультраправая Социалистическая имперская партия (Sozialistische Reichspartei) считала себя правопреемницей НСДАП и оспаривала основы конституционного строя ФРГ. Она имела несколько представителей в первом Бундестаге, а в 1951 г. начала входить в региональные парламенты: Нижней Саксонии, а затем Бремена. В ответ на это против партии было начато судебное разбирательство, и в 1952 г. она была запрещена решением Федерального конституционного суда [Hansen 2007]. Вторым случаем запрета политической партии в ФРГ стал запрет Коммунистической партии Германии (KPD) в 1956 г. [Major 1998]. После разделения Германии немецкие коммунисты отрицали рынок и включение в западный альянс (в этом отношении они не сильно отличались от СДПГ до Годесберга). Однако KПГ в своей деятельности ориентировалась на Советский Союз и Восточную Германию, что в условиях глобального противостояния двух блоков, а в немецком контексте – двух создаваемых порядков, воспринималось как мощный вызов формируемой политико-экономической системе ФРГ. В 1949 г. KПГ получила 15 мест в Бундестаге, в 1953 г. она в него уже не прошла, постепенно утрачивая позиции и на региональном уровне. В конечном счете партия была запрещена.
26 В целом, можно говорить о том, что ПСД в ФРГ был относительно консолидирован с уходом Аденауэра в 1963 г. Победа СДПГ на выборах 1969 г. и смена канцлера от христианских демократов Кизингера на социал-демократа Брандта выступают маркером успешной консолидации нового порядка. Помимо классических институциональных решений, направленных на закрепление ПСД в Германии и реализованных в Основном законе, ключевую роль на этапе консолидации данного порядка сыграло преодоление раскола между старыми и новыми элитами, а также формирование партийной системы, в которой между собой конкурируют партии, не ставящие под сомнение основы государственного строя и выбора в пользу рыночной экономической модели.
27 Декартелизация: разрушение монополии групп интересов Имея уже в 1913 г. пороговые условия для перехода к ПСД, Германия, тем не менее, не смогла перождолеть этот порог в силу того, что небольшая закрытая элита сохраняла монополию над верхними эшелонами политической и экономической системы [Норт, Уоллис, Вайнгаст 2011]. Причем важнейшим элементом этой элиты были особые группы интересов, прежде всего картелизированный большой бизнес. Стоит отметить, что роль картелей как добровольных частных договоренностей между независимыми предприятиями с целью регулирования рынка весьма неоднозначна – и не лишена позитивного в экономике1. Однако в политическом процессе господство картелей ведет к ограничению доступа к власти и возможному захвату государства специальными интересами. Поэтому разрушение монополии на политическую и экономическую власть со стороны узких элитных групп, в частности через декартелизацию, стало важнейшим направлением реформирования Германии после окончания Второй мировой войны [Jarausch 2006].
1. Так, подчеркивалась фундаментальная ориентация картелей на достижение безопасности и стабилизацию и предлагал не рассматривать картели как изначально недееспособные и вредоносные структуры, но изучать их способность предоставления ценных услуг [Schröter1988].
28 Обратим внимание, на особую трудность данной задачи, поскольку довоенная Германия была по большому счету самой картелизованной экономикой в мире, “классической страной картелейˮ [Segreto, Wubs 2014, p. 10]. В 1887 году в Германии было 70 картелей, в 1900–1902 гг. – уже около 300, в 1929–1930 гг. – более 2100; по этому показателю Германия далеко опережала экономики Австрии, Чехословакии, Венгрии, Швейцарии, Франции, Великобритании и Японии. Уже через несколько месяцев после прихода к власти Гитлера был издан указ об обязательных картелях, вследствие чего в 1930-е гг. существовало более 3000 картельных соглашений [Jones 2005, p. 31].
29 После войны и поражения Германии получает развитие идея о том, что картели – враги демократии по самой своей природе, более того, именно картели привели к власти Гитлера, а он развязал войну. Согласно аргументу М. Олсона, поражение в войне и последующая оккупация привели к уничтожению почти всех старых ассоциаций и картелей с особыми интересами. Среди старых бизнесов выжили лишь те, кто были способные конкурировать в свободных условиях, без ограничения конкуренции. Новые же фирмы (в силу трудности коллективных действий) имели гораздо более скромные возможности для лоббирования. Тем самым шок поражения и оккупации освободил германское общество от лоббирования особых интересов и от картельного регулирования цен и заработной платы [Olson 1982]. Однако это происходило не автоматически и потребовало выверенной стратегии и болезненных решений со стороны как союзников, так и властей новой Германии. Политика декартелизации реализовывалась параллельно с решениями о деконцентрации экономики.
30 Отметим, что из трех западных союзных сил американцы придерживались наиболее жесткой позиции в отношении монополистической и высококартелизированной промышленности Германии [Wiesen 2004, pp. 42–42]. В 1945 г. в американской оккупационной зоне была принята директива 1067, которая прямо объявляла вне закона картели и призывала к разрушению крупных бизнес-конгломератов. 12 февраля 1947 г. оккупационная администрация США приняла закон № 56, целью которого было освобождение германской экономики в ближайшее реальное время от “концентрации экономической мощи, в частности, картелей, синдикатов, трестов, комбинатов и других монополистических или ограничительных соглашений, которые могут быть использованы Германией как инструменты политической или экономической агрессииˮ [Stedman 1950, p. 441].
31 В январе 1947 г. американцы и англичане объединили зоны оккупации и с этого времени координировали политику, создав Двустороннюю комиссию по декартелизации (BIDEC). По определению Комиссии, компании, имеющие штаб-квартиры в американской или британской зонах и с числом занятых более 10 000 человек, должны были быть изучены prima facie как объекты чрезмерной концентрации и деконцентрированы. Деконцентрация и декартелизация германской экономики оставались в руках оккупационных администраций союзников до начала 1951 г., после чего эта политика реализовывалась национальными властями ФРГ под сильным влиянием ордолиберальных идей и их наиболее влиятельного представителя Л. Эрхарда, который всегда подчеркивал принципиально важную роль свободной конкуренции. Именно под его руководством разрабатывалось антикартельное законодательство [Haley 2001, pp. 45–48]. Позиция Эрхарда в отношении картелей была чрезвычайно ясной и жесткой: он прямо писал и говорил о том, что картели – это извращение добросовестной конкуренции, и находил в них только отрицательное, ничего положительного. Эрхард убедительно доказывал (делая это непременно публично, что было крайне важно в условиях развернувшейся в обществе широкой дискуссии о картелях), что картели ни в коем случае не являются панацеей от экономических кризисов, однако в то же время фундаментально подрывают саму идею свободной конкурентной экономики [Эрхард 1996].
32 Сильное сопротивление германских промышленных кругов отсрочило принятие антикартельного законодательства [Braun 1990, p. 180]; Б. Бергхан описывает, к примеру, как промышленники Рурской области оказывали политическое давление на германское правительство с целью легализовать картели [Berghahn 1986, pp. 124–132]. Однако они по-прежнему были запрещены, и к концу 1950-х гг. законы против картелей (правда, в смягченной форме) наконец были приняты. Это была заслуга прежде всего Эрхарда и его сторонников.
33 Таким образом, несмотря на то, что Германия до Второй мировой войны считалась (и была) “страной картелейˮ, она стала первой европейской страной, которая ввела крайне серьезные законы против картелей в 1958 г., после интенсивных дебатов в обществе, в прессе и в Бундестаге. Кроме того, была создана Федеральная картельная служба (нем. – Bundeskartellamt). С 1957 г. запрет картелей – центральная часть федерального закона о конкуренции; запрещено любое соглашение или договоренность, которое затрудняет или сдерживает конкуренцию.
34 Политика декартелизации в Германии не была “идеальнойˮ и не принесла “идеальныхˮ результатов. Однако общая линия – что важно – выдерживалась и союзниками, и национальными властями Германии. Таким образом, мы хотели бы подчеркнуть важность институциональных факторов для перехода Германии к ПСД. После Второй мировой войны в стране происходят фундаментальные изменения социально-экономических институтов; широкомасштабные рыночные реформы под эгидой США отменяют картели, сокращают государственное вмешательство и планирование и направляют западногерманскую экономику на путь интеграции в европейские и мировые рынки. Старые распределительные коалиции (по Олсону) были распущены войной и оккупацией, и это обусловило рост факторов производства как абсолютно, так и относительно (по сравнению с такими странами, как, например, Великобритания, в которых не было столь быстрых институциональных изменений).
35 Включение Германии в наднациональные европейские институты После окончания войны и поражения Германии европейские политики размышляли о “германской проблемеˮ прежде всего с точки зрения предотвращения новой войны. Ни Первая, ни Вторая мировые войны не смогли решить проблему положения Германии в Европе и, следовательно, ее возможной агрессии. Решать эту проблему можно было тремя, принципиально различными способами. Первый из них состоял в том, что союзники могли попытаться заручиться обещанием Германии не использовать военное превосходство, как только баланс сил в Европе склонится в ее сторону. Понятно, что подобное обещание – пусть даже данное искренне – не могло быть добросовестным и заслуживать доверия. Второй вариант заключался в том, чтобы не дать Германии снова укрепиться в военном отношении, конфискуя ее ресурсы или иным образом ограничивая ее потенциал для роста. Эта стратегия соответствует превентивной логике, согласно которой государства стремятся устранить угрозу со стороны растущего соседа до того, как он станет слишком силен. Наконец, потенциально существовал и новаторский способ – разработать систему институтов, которая позволила бы Германии заслужить доверие соседей [Eilstrup-Sangiovanni, Verdier 2005].
36 Именно на этот способ полагался Р. Шуман, не доверяя стандартной для того времени реалистской логике: если две войны не остановили Германию, то и в будущем ожидать этого было бы по меньшей мере наивно. Он писал, что “Без федеральной Европы никаких гарантий в отношении Германии не будет достаточно для поддержания мираˮ [Schuman 1963, pp. 93–94]. Французское правительство отказалось от своих первоначальных карательных замыслов и задумалось о плане сотрудничества в секторах угля и стали, который позволил бы восстановить германскую промышленную мощь “в определенных пределах и в соответствии с темпом, который не допустит любую угрозу гегемонии, опасную для мира в Европеˮ. [Schuman 1949]. 9 мая 1950 г. Шуман объявил о намерении своего правительства поставить всю франко-германскую добычу угля и производство стали под общий контроль общей наднациональной организации. Подобная организация должна была “помешать Германии снова использовать промышленную мощь Рурского района для агрессииˮ, а вместо этого “использовать ресурсы этого района в интересах Европы в целомˮ. Это стало первым шагом на пути к объединенной Европе, в которой “война между Францией и Германией будет не просто немыслима, но невозможна с материальной точки зренияˮ [Schuman Declaration 1950].
37 Реакция властей Германии на план Шумана была в целом положительной. Согласно этому плану, ограничения, которые союзники наложили на производство угля и стали в Германии, должны были быть отменены, и это было выгодно для Германии. Еще более важно было то, что План позволял Германии продемонстрировать свои мирные намерения соседям. Так, по мнению Аденауэра, “не было лучшей возможности для устранения сомнений французов в отношении миролюбия немецкого народа, нежели объединение производства угля, железа и стали, основы для перевооруженияˮ [Adenauer 1965, p. 338].
38 Помимо этого, общие правила в отношении добычи угля и производства железа и стали сыграли важную роль в разрушении картелей. Ж. Монне, так же, как и администрация США, разделял мнение о возрождении картелей в Европе. Он полагал, что, поскольку меры Соединенных Штатов против возрождения германских картелей недостаточны, французские и другие европейские компании могут объединиться с ними. Монне сильно сомневался, что британские или французские оккупационные власти в Германии будут проводить последовательную антикартельную политику, а если в самом скором времени ничего не будет сделано в Германии, картели окажутся реформированными и возрожденными, и возможность каких-либо эффективных действий против них будет утрачена. План Шумана – первый шаг в создании Европейского сообщества угля и стали, фактически решил проблему декартелизации угледобывающей и сталелитейной отраслей промышленности в Германии [Segreto, Wubs 2014, p. 15]. Создание Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) было первым и, видимо, самым важным шагом на пути строительства наднациональных институтов (и, тем самым, превращения Германии в добросовестного партнера), но шагом не последним.
39 Как только Германия получила право развивать ядерную энергетику для невоенных целей, Франция предложила создать Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). Смысл Евратома состоял в том, что он получил монополию на закупки и владение расщепляющихся материалов на наднациональном уровне и должен был обеспечить контроль и постоянный мониторинг для предотвращения утечки атомных материалов в военное производство. Ответ Аденауэра на идею созданию Евратома вновь продемонстрировал его ясное понимание того, что если Германия хочет восстановить свою экономическую мощь, не встречая при этом сопротивления со стороны других европейских государств, она должна доказать свою надежность: “Попытка Германии создать национальное ядерное производство будет встречено с глубоким недоверием за рубежомˮ. Однако, вступив в сообщество по атомной энергии, “страна может тем самым получить доступ к ядерным материалам в секторах, не имеющих решающего значения для безопасностиˮ [Adenauer 1965, pp. 253–255].
40 Наконец, совместный план стран Бенилюкс по созданию Европейского экономического сообщества (ЕЭС), который был предложен одновременно с Евратомом, также был направлен на то, чтобы связать Германию обязательствами – на этот раз путем переориентации немецких экономических интересов на рынки Сообщества и обеспечения сбалансированного экономического роста. [Eilstrup-Sangiovanni, Verdier 2005, p. 108]. Отметим, что средние темпы экономического роста в странах Западной Европы в 1954–1955 гг. составили 6,7%, при этом западногерманская торговля и национальный доход росли быстрее, чем в других странах [Gillingham 1991, p. 357].
41 По мнению политических элит стран Бенилюкс, необходим был “связывающийˮ, пошаговый подход к созданию экономического союза, который втянул бы Германию в европейское сообщество и предоставил другим государствам возможность влияния на ее экономическую политику. Так, министр иностранных дел Бельгии П.-А. Спаак писал в феврале 1956 г.: “…это реальный способ решения германской проблемы. Германия, которая интегрирована в европейские образования, а через них и в Атлантический пакт, защитит себя от индивидуализма, который слишком быстро принимает форму национализма, влияние которого мы знаем, и в то же время защитит себя от соблазна сблизиться с русскимиˮ (цит. по [Mayne 1973, p. 251]). К началу 1960-х гг. с окончательным оформлением и консолидацией ЕОУС, Евратом и ЕЭС призрак войны в Европе перестал существовать [Eilstrup-Sangiovanni, Verdier 2005, p. 110–111]. Были надежно реструктурированы и франко-германские двусторонние отношения – пожалуй, наиболее значимая связка двусторонних отношений в Европе. Таким образом, когда германский экономический и военный потенциал был надежно интегрирован в европейские и трансатлантические структуры, нужда в дополнительных ограничениях Германии исчезла сама собой.
42 “Порядок свободного доступаˮ (ПСД) возникает не как результат деятельности политических и экономических акторов по некоему плану. Он появляется как равнодействующая из взаимодействий их интересов, причем, как показывает мировой опыт, получить именно такую равнодействующую крайне сложно. Важно понимать, что создать равновесную (устойчивую) систему, объединяющую черты порядков свободного и ограниченного доступа, принципиально невозможно, поскольку это разные эквилибриумы. Как мы писали выше, в соответствии с теорией Норта и его коллег для возникновения ПСД необходимо достигнуть “пороговых условийˮ и перейти этот порог. Случай Германии показывает, в этом могут помочь внешние игроки (в случае Германии – союзники), способные серьезно облегчить достижение ПСД и увеличить вероятность успешного перехода. Однако внешние игроки не могут этот порядок построить.
43 Для Германии мы выделили несколько основных внутренних составляющих, обеспечивших разрушение монополии на власть и построение ПСД. Во-первых, это децентрализация, которая позволила принимать участие в строительстве новых институтов множеству разнообразных акторов, и стратегическое коалиционное строительство на начальном этапе формирования нового порядка позволило сравнительно быстро и эффективно интегрировать этих акторов в новый политический ландшафт. Было осуществлено расширение прав гражданства в отношении старых элит (с нацистским прошлым) и переселенных по итогам войны немцев. Кроме того, сформировалась лояльная оппозиция, что сделало возможной конкурентную борьбу умеренных политических сил, которые больше не ставили под сомнение основы формируемого ПСД. Во-вторых, это политика декартелизации, проводимая сначала союзниками, а затем немецким правительством, которая разрушила монополию на экономическую власть со стороны узких групп интересов. Экономическая конкуренция развивалась параллельно с политической, а ранние успехи в росте экономики и обеспечении благосостояния граждан способствовали легитимации нового порядка в глазах населения. В-третьих, это вовлечение Германии в европейские интеграционные проекты, что постепенно привело к принципиальному изменению восприятия Германии в Европе – уже не как агрессора, но как добросовестного партнера. Европейская интеграция предусматривала для Германии политические взаимодействия и необходимость поиска компромиссов не только с сильными регионами и партийными игроками на федеральном уровне, но и в рамках наднациональных институтов. Многоуровневое сотрудничество стало еще одним значимым фактором развития здоровой политической конкуренции и консолидации порядка открытого доступа в ФРГ.

References

1. Abelshauer W. (1975) Wirtschaft in Westdeutschland 1945-1948: Rekonstruktion und Wachstumsbedingungen in der amerikanischen und britischen Zone. Stuttgart: Deutsche Verlags-Anstalt GmbH.

2. Adenauer K. (1965) Erinnerungen, 1945–1953. Stuttgart: Deutsche Verlag-Anstalt.

3. Berghahn V. (1986). The Americanisation of West German Industry, Berg, New York: Leamington Spa.

4. Bericht uber den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee vom 10. Bis 23. August 1948. Munchen 2: Richard Pflaum Verlag.

5. Braun H.-J. (1990) The German Economy in the Twentieth Century: the German Reich and the Federal Republic. London: Routledge.

6. Buchstab G. (2005) 60 Jahre CDU: Verantwortung fur Deutschland und Europa (https://www.kas.de/einzeltitel/-/content/60-jahre-cdu1).

7. Deutscher Bundestag, 17. Wahlperiode. (2001) Antwort der Bundesregierung auf die Gro?e Anfrage der Abgeordneten Jan Korte, Sevim Dagdelen, Ulla Jelpke, weiterer Abgeordneter und der Fraktion DIE LINKE. – Drucksache 17/8134.

8. Eilstrup-Sangiovanni M., Verdier D. (2005) European Integration as a Solution to War. European Journal of International Relations Copyright, vol. 11(1), pp. 99–135.

9. Erhard L. (1996) Polveka razmyshleniy: rechi i statyi [A Half Century of Reflection: Speeches and Articles], Moscow: Nauka.

10. Frei N. (1996) Vergangenheitspolitik. Die Anfange der Bundesrepublik Deutschland und die NS-Vergangenheit, Munchen: Beck.

11. Gesetz Nr. 46 Auflosung des Staates Preu?en. Berlin, 25. Februar (1947) (http://deposit.d-nb.de/cgi-bin/rqframe.pl?ansicht=3&zeitung=jouroffi&jahrgang= 1947&ausgabe=058&seite=07000582).

12. Gillingham J. (1991) Coal, Steel and the Rebirth of Europe, 1945–1955. The Germans and French from Ruhr Conflict to Economic Community. Cambridge: Cambridge Univ. Press.

13. Grundsatzprogramm der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands von 1959 (https://www.spd.de/fileadmin/Dokumente/Beschluesse/Grundsatzprogram me/godesberger_programm.pdf).

14. Haftendorn H. (2001) Deutsche Au?enpolitik zwischen Selbstbeschrankung und Selbstbehauptung 1945–2000. Stuttgart, Munchen: DVA.

15. Haley J. (2001) Antitrust in Germany and Japan. The First Fifty Years, 1947–1998, Seattle: Univ. of Washington Press.

16. Hansen H. (2007) Die Sozialistische Reichspartei. Aufstieg und Scheitern einer rechtsextremen Partei. Dusseldorf: Droste.

17. Henning F.-W. (1993) Das industrialisierte Deutschland 1914 bis 1992, 8, durchges. u. wesentl. erweit. Aufl., Paderborn: F.Sch?ningh.

18. Jarausch K. (2006) After Hitler: Recivilizing Germans, 1945-1995. Translated by Brandon Hunziker. New York: Oxford Univ. Press.

19. Jones G. (2005) Multinationals and Global Capitalism from the Nineteenth to the Twenty-first Century. Oxford: Oxford Univ. Press.

20. Jun U. (2018) Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD). Frank Decker / Viola Neu (Hg.), Handbuch der deutschen Parteien, 3. Wiesbaden:Springer VS. S. 468–486.

21. Kle?mann C. (2010) 1945 – welthistorische Zasur und „Stunde Null“, Version: 1.0. Docupedia-Zeitgeschichte, 15.10.

22. Kusters H.-J. (2005) Von der beschrankten zur vollen Souveranitat Deutschlands. Aus Politik und Zeitgeschichte, no. 17. S. 3–9.

23. Laufer, H. Munz, L. (1998) Das foderative System der Bundesrepublik Deutschland. Opladen: Leske+Budrich.

24. Major P. (1998) The death of the KPD. Communism and Anti-Communism in West Germany, 1945–1956, Oxford: Oxford Univ. Press.

25. Mayne R. (1973) The Recovery of Europe, 1945–1973. New York: Anchor Press.

26. Meyn H. (1965) Die Deutsche Partei. Entwicklung und Problematik einer national-konservativen Rechtspartei nach 1945, Dusseldorf: Droste Verlag.

27. Neumann F. (1968) Der Block der Heimatvertriebenen und Entrechteten 1950-1960. Ein Beitrag zur Geschichte und Struktur einer politischen Interessenpartei, Meisenheim am Glan: Hain.

28. North D.C., Wallis J.J., Weingast B.R. (2011) Nasilie i social’nye poryadki. Konceptual’nye ramki dlya interpretacii pis’mennoy istorii chelovechestva [Violence and Social Orders. A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History]. Moscow: Izdatel’stvo Instituta Gaidara.

29. Olson M. (1982) The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities. Yale Univ. Press.

30. Reschke H. (1973) Neugliederung des Bundesgebietes, DVBI.

31. Schroter H. (1988) Risk and Control in Multinational Enterprise: German Businesses in Scandinavia, 1918–1939. Business History Review, vol. 62, no. 3, pp. 420–443.

32. Schuman Declaration of 9 May 1950 (https://europa.eu/european-union/about-eu/symbols/europe-day/schuman-declaration_de).

33. Schuman R. (1949) The Problem of Western European Competitive Position in the World Economy and its Remedy, ECA staff paper, July.

34. Schuman R. (1963) Pour l’Europe. Paris: Nagel.

35. Segreto L., Wubs B. (2014) Resistance of the Defeated: German and Italian Big Business and the American Antitrust Policy, 1945–1957. Oxford: Oxford Univ. Press.

36. Statistisches Taschenbuch uber die Heimatvertriebenen in der BRD und in West-Berlin, hrsg.: Statistisches Bundesamt, Wiesbaden, 1953 (https://www.destatis.de/GPStatistik/servlets/MCRFileNodeServlet/DEMonografie_derivate_00001644/TB-Vertriebene-dt.pdf;jsessionid= 7DA6849D6058484368FFA1D241B7467F).

37. Stedman J. C. (1950) The German Decartelization Program: The Law in Repose. Univ. of Chicago Law Review: vol. 17, iss. 3, article 3. pp. 441–457.

38. Tho? B. (2007) Bundnisintegration und nationale Verteidigungsinteressen. Der Aufbau der Bundeswehr im Spannungsfeld zwischen nuklearer Abschreckung und konventioneller Verteidigung (1955 bis 1968). Die Bundeswehr 1955 bis 2005: Ruckblenden, Einsichten, Perspektiven. S. 13–38. (https://doi.org/10.1524/9783486711837.7).

39. Vertrag vom 12. September 1990 uber die abschlie?ende Regelung in Bezug auf Deutschland. Politisches Archiv des Auswartigen Amts, MULT – 781 (https://www.auswaertiges-amt.de/blob/243466/2851e102b97772a5772e9fdb8a 978663/vertragstextoriginal-data.pdf).

40. Wiesen J. (2001) West German Industry and the Challenge of the Nazi Past, 1945–1955, Chapel Hill: Univ. of North Carolina Press.