Moscow’s Nationalities Policy Strategy: Analytical Review
Table of contents
Share
Metrics
Moscow’s Nationalities Policy Strategy: Analytical Review
Annotation
PII
S086904990008521-5-1
DOI
10.31857/S086904990008521-5
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Sergei FEDIUNIN 
Affiliation: Center for European and Eurasian studies (Centre de recherches Europe-Eurasia) national Institute of Oriental languages and civilizations (Institut national des languages et civilisations orientales, INALCO)
Address: Paris, France
Yana SHVETS
Occupation: Junior researcher
Affiliation: Center for theoretical and applied political science of the Russian presidential Academy of national economy and public administration (Ranepa)
Address: Russian Federation, Moscow
Edition
Pages
117-131
Abstract

Today global cities are facing many challenges, including the rise of cultural diversity. This is particularly true for Moscow as the main center of gravity of migration flows in Russia. Although the recent population census displays that the demographic situation in Moscow differs considerably from that observed in European multicultural cities, some other data reveal a rapid grown in cultural diversity of its population. Even today, the “nationalities policy” of Moscow's authorities is still under influence of the controversial Soviet approach, which combined ethnic segregation on the state level with the formation of a homogeneous Russian-speaking urban culture. Thus, in the post-Soviet period it has constantly oscillated between inclusive strategies and discriminatory measures toward labor migrants. The elaboration of Moscow’s nationalities policy strategy, adopted in 2016, was a tentative to craft a more coherent approach to diversity management in the Russian biggest city. The article provides a critical analysis of this policy document. The authors argue that while the Strategy offers some conceptual and methodological tools to deal with cultural diversity, it does not fulfill any program of action. Notwithstanding the inclusive conception of the term “Muscovites”, the Strategy reiterates an ethnocentric view on cultural diversity. The concerns raised by the documents’ authors in regard to negative tendencies of increasing cultural pluralism seem to ignore real processes taking place in the urban space. Finally, while the Moscow authorities rely on the traditional interactions with ethnic and religious organizations, they seem to neglect the benefits of spontaneous civil activities. The authors emphasize that a successful diversity management strategy in Moscow would require a greater transparency. Other key factors include searching for a dynamic equilibrium between different groups’ interests, interacting with independent experts as well as evaluating positive and negative results of similar strategies as implemented in other global cities.

Keywords
Nationalities policy, cultural diversity, diversity management, city, migration, Moscow
Received
01.03.2020
Date of publication
02.03.2020
Number of characters
37936
Number of purchasers
1
Views
13
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf 100 RUB / 1.0 SU

To download PDF you should sign in

1 Современную Москву можно с полным основанием отнести к категории мировых городов (global cities): она имеет многомиллионное население, непосредственно включена в структуры международной экономики и обладает высокоразвитой бизнес-инфраструктурой [Kolossov, Vendina, O’Loughlin 2002; Taylor, Derudder 2003]. Как динамично развивающийся город Москва сталкивается со множеством вызовов, имеющих самую разную природу: среди них коммунальные, социальные, демографические1, экологические, политические и другие вызовы. Острейший из них – беспрецедентный рост этнического и культурного многообразия населения, связанный с интенсификацией и диверсификацией миграционных потоков. Аналогичные процессы в других мировых городах уже привели к возникновению феномена “сверхразнообразияˮ [Meissner, Vertovec 2015], кризису политики мультикультурализма и запросу на поиск стратегий социальной интеграции, который пока не получил адекватного ответа. Прежняя политика оказалась дискредитированной, а новая пока не сложилась.
1. За ХХ в. население Москвы выросло более чем в 10 раз, с 1 млн человек в 1897 г. до 11,5 млн в 2010 г. Главным фактором прироста городского населения была и остается миграция, в основном внутренняя (миграция из других регионов страны), но также и внешняя (иностранные граждане) [Зайончковская, Иоффе 2013].
2 Рост этнокультурного многообразия в значительной мере обессмыслил использование этнических дефиниций в качестве одного из индикаторов дифференциации городского населения: этнических групп становится слишком много, и подсчет их количества мало что объясняет. Основной проблемой становится не их наличие и необходимость особой политики, адресованной все новым и новым меньшинствам, а размывание “культурного большинстваˮ, которое, собственно, и формирует “принимающее сообществоˮ. Эта тенденция отчетливо проявляется во многих европейских странах. Так, по данным британской переписи населения 2011 г., доля жителей Лондона, определивших себя как “белые британцыˮ (White British), составила 44,9%. Более половины лондонцев, как правило, имели исторически недавнее иммиграционное происхождение и попадали в категорию этнических меньшинств. Сходная ситуация сложилась и в других крупнейших городах Европы, таких как Амстердам, Париж, Брюссель, Вена и Франкфурт-на-Майне. Еще более заметные изменения затронули малые и средние города, входящие в их агломерации: там доля населения с миграционным бэкграундом может достигать 60–70%, а в молодых возрастах – 80–90% жителей [Schneider 2018].
3 Культурная плюрализация общества ставит вопрос о поддержании социальных норм и политических принципов, необходимых для нормального функционирования государственных, экономических и общественных институтов, включая программы по перераспределению доходов (в том числе в пользу мигрантов), социальной помощи и благотворительности [Коллиер 2016]. Особая роль в трансляции этих норм и принципов ложится на принимающее сообщество и систему образования, сохраняющую и даже укрепляющую свои функции по интеграции населения и воспитанию гражданской культуры.
4 На фоне европейских мегаполисов, московская ситуация выглядит парадоксальной. Согласно данным последних переписей, население российской столицы более гомогенно в этническом отношении, чем население страны в целом. Так, в 2002 г. доля русских среди постоянных жителей Москвы составляла 88,4%, а к 2010 г. она поднялась до 91,6%. Однако есть серьезные основания полагать, что эти цифры неточно отражают действительность. Во-первых, перепись была проведена с большим количеством погрешностей: до многих жителей переписчики просто не дошли и пользовались данными паспортных столов. Во-вторых, последняя перепись пришлась на период подъема этнического негативизма и ксенофобии в Москве, что вынуждало нерусских москвичей опасаться за свою безопасность и формально “отказыватьсяˮ от своей этнической самоидентификации. В-третьих, у части интегрированных горожан из этнически смешанных семей происходила и добровольная смена идентичности в пользу доминирующей русской [Вендина 2012, с. 35–36]. О неполноте учета этнокультурного многообразия жителей столицы говорят и данные социологов. Согласно проведенным исследованиям, доля детей с неродным русским языком в школах муниципальных образований Московской агломерации, расположенных в непосредственной близости от столицы, составляла в начале 2010-х гг. порядка 16% [Александров, Иванюшина, Казарцева 2015; Деминцева, Зеленова, Опарин, Космидис 2017]. Логично предположить, что в Москве картина не менее пестрая, чем в ближнем Подмосковье.
5 Одно из следствий растущего этнокультурного плюрализма города – нарушение привычного социального порядка и сложившейся системы повседневных соседских отношений. Формируется запрос на политику поддержания динамического равновесия между устойчивостью и изменчивостью окружающего мира, потребность в социальной и управленческой стратегии, способной ответить на этот вызов. Не случайно за последнее десятилетие вопросы этнокультурного менеджмента находятся в фокусе внимания московских властей и оцениваются как одни из важнейших. В июне 2016 г. городом была принята собственная Стратегия национальной политики2, которая пришла на смену Концепции реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве от 2010 г.3 Цель данной статьи – критический анализ сильных и слабых сторон принятой Стратегии.
2. См. Постановление Правительства Москвы от 6 июня 2016 г. № 312-ПП “О Стратегии национальной политики города Москвы на период до 2025 г. (с изменениями на 4 сентября 2018 г.)ˮ.

3. См. Постановление Правительства Москвы от 22 июня 2010 г. № 522-ПП “О Концепции реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москвеˮ. ( >>>> ).
6 Модели управления культурным многообразием За последние полвека политика, проводимая в разных странах мира и призванная ответить на вызов культурной плюрализации общества и диверсификации миграционных потоков, претерпела значительные изменения. Уже в 1960-х гг. стало ясно, что принципы ассимиляции срабатывают лишь в тех случаях, “когда мигранты сравнительно немногочисленны, этнически относительно близки коренному населению и территориально распылены по странеˮ [Цапенко 2018, с. 131]. Путь “поглощенияˮ культур меньшинств культурой большинства стал восприниматься как противоречащий инклюзивной и внимательной к правам меньшинств концепции прав человека. В результате политика и практика управления культурным многообразием – от мультикультурализма и программ гражданской интеграции до более поздних поли- и интеркультурализма, так или иначе противопоставлялись господствовавшей прежде парадигме культурной ассимиляции [Цапенко 2018].
7 Это позволило погасить многие конфликты, связанные с различием социального статуса “коренныхˮ и “старожильческихˮ групп. Однако переход к политике мультикультурализма, которая была официально провозглашена в Канаде, Австралии, Нидерландах и Швеции и фактически проводилась в большинстве стран Западной Европы и США, не способствовал решению вопросов интеграции “новыхˮ меньшинств, происходящих из недавней иммиграции. Отказ от политики принуждения к интеграции в пользу создания культурных и экономических преференций для вновь прибывшего населения способствовал не столько реализации гуманистической идеи прав человека, сколько ускорению процессов социальной эксклюзии целых категорий иммигрантов и их потомков [Tribalat 2013]. Попыткой скорректировать парадигму мультикультурализма стал поиск новых моделей интеграции, которые учитывали бы особенности отдельных стран и местных сообществ и стимулировали низовые межкультурные взаимодействия. Наиболее полное воплощение эти идеи обрели в политике интеркультурализма [Bouchard, Taylor 2008] и программе Совета Европы и Еврокомиссии “Межкультурные городаˮ, запущенной в 2008 г. и объединившей более 120 городов [Цапенко, Гришин 2018, c. 112–121].
8 Для России была характерна иная траектория эволюции политики управления культурным многообразием. В советский период она опиралась на идеологический фундамент: вера в коммунистические идеалы и исключительность Советского государства объединяла и была важнее этнокультурной принадлежности [Лурье 2011]. Советская национальная политика, с одной стороны, разводила этнические группы по “своимˮ национальным квартирам-республикам, а с другой – делала ставку на социальное смешение и контакты в городском пространстве. За десятилетия советской власти сформировалась этнически индифферентная городская культура и сложилось городское коммуникационное пространство, “которое не имело этнических характеристик, кроме одной – русскоязычной основыˮ [Малахов 2008, c. 26]. В научной литературе Советский Союз сравнивался с коммунальной квартирой [Slezkine 1994] и назывался “страной победившего мультикультурализмаˮ [Воронков 2002].
9 Советский опыт наложил существенный отпечаток на современную национальную политику Москвы, которая постоянно колеблется между инклюзивными идеями “единства в разнообразииˮ и дискриминационными мерами в отношении мигрантов, включая российских граждан из других регионов [Мукомель 2015]. Сложность заключается в неоднозначности восприятия изменений, связанных с культурной плюрализацией городских сообществ. Чаще всего происходящие процессы рассматриваются через призму “этнополитикиˮ, “межэтническихˮ и/или “межнациональныхˮ отношений. Использование данной оптики влечет за собой не только “натурализациюˮ или “овеществлениеˮ этнических и культурных категорий, но и навязывание этноцентричного взгляда на взаимодействия принимающего сообщества и мигрантов. Об этом свидетельствует и само понятие “национальная политикаˮ, которое было некритично перенесено из советского официального дискурса в российский вместе с идеологией дифференциации общества по этническим признакам. Только теперь к старым представлениям об “объективностиˮ этнических групп добавились страхи перед растущим культурным многообразием, привносимым миграционными потоками.
10 Опыт политики регулирования “межэтнических отношенийˮ в Москве Первое постсоветское десятилетие в Москве было отмечено быстрым ростом низовых этнических организаций, диаспоральных и земляческих ассоциаций, конфессиональных и культурных сообществ, многочисленных “межнациональныхˮ советов. Городские власти, во многом по инерции, поддерживали дискурс о благоприятной роли этнокультурного многообразия и продвигали его с помощью социальной рекламы [Вендина 2008]. Городскую поддержку получили билингвальные школы и школы с этнокультурным компонентом, число которых стало быстро расти: только между 1998 и 2000 г. в Москве открылось 15 таких школ [Кочарян 2018].
11 В 1998 г. был основан Московский дом национальностей (МДН). Он задумывался как площадка межэтнических контактов и открытого диалога большинства и меньшинств, но фактически стал местом проведения разного рода культурных мероприятий, легитимирующих деятельность этнических элит, сотрудничающих с городскими властями [Вендина 2008, c. 37]. Несколько позже был создан Московский межнациональный консультативный совет при Правительстве Москвы (с 2009 г. – Совет по делам национальностей), в который, помимо специалистов, вошли представители национально-культурных автономий (НКА), религиозных общин и приглашенные эксперты. Результатом его деятельности стало принятие ряда нормативно-правовых актов. Была подготовлена и утверждена целевая программа “Москва на пути к культуре мира: формирование установок толерантного сознания, профилактика экстремизма, воспитание культуры мираˮ, рассчитанная на 2002–2004 гг. Ей на смену пришла программа “Москва многонациональнаяˮ (2005–2007 гг.).
12 Количество принимаемых программ постоянно росло: в среднем, начиная с 2001 г., Московская городская дума и Правительство Москвы утверждали по четыре таких акта ежегодно [Московская модель… 2015, c. 57]. Несмотря на такую активность, скоординированной политики управления растущим культурным многообразием не возникло. Скорее, можно говорить о реактивных действиях городских властей, пытавшихся наладить взаимоотношения с влиятельными культурными и религиозными организациями на фоне ограничительных антимиграционных мер, алармистской риторики борьбы с экстремизмом, терроризмом, нелегальной миграцией и “этнической преступностьюˮ.
13 Тенденция к секьюритизации в московской политике, связанная с распространением повестки безопасности и контроля силовых структур на сферы, не имеющие к ним прямого отношения, наметилась уже в первые постсоветские годы. Так, в постановлении Правительства Москвы от 1994 г. говорилось об угрозе, исходящей от беженцев, прибывающих из государств и регионов, “где имеют место этнические войны и межнациональные конфликтыˮ4. Предполагалось, что за ними требуется усиленный контроль вплоть до выдворения за пределы города. Под действие постановления подпадали и российские граждане. После серии терактов в Москве в конце 1990-х–начале 2000-х гг. была развернута кампания “по усилению контроля за общественным порядкомˮ, которая вылилась в “систематическое выдворение нелегальных мигрантов из Таджикистана, Китая, Вьетнамаˮ [Московская модель2015, c. 460]. В эти годы в Москве сложилась нелегитимная система полицейского контроля граждан РФ – выходцев из Чечни и других республик Северного Кавказа, предполагающая проверку регистрации у “лиц кавказской национальностиˮ и “граждан неславянской внешностиˮ [Социальные2017, c. 197–240]. Неправовая практика привела к распространению коррупции и необоснованному преследованию мигрантов [Юдина, Альперович 2014; Чупик 2014]. Совпадение сразу нескольких тенденций – негативизма общественных настроений, роста активности ультранационалистических движений (скинхеды, неонацисты) и методов борьбы московской власти с “этнической преступностьюˮ – способствовало укреплению массовых негативных стереотипов об этнических “чужихˮ и трудовых мигрантах [Шнирельман 2010].
4. См. Постановление Правительства Москвы от 28 июня 1994 г. № 519 “О соблюдении режима пребывания в Москве граждан, постоянно проживающих за ее пределами, и мерах по укреплению правопорядка, усилению борьбы с бандитскими и иными проявлениями организованной преступностиˮ ( >>>> ).
14 Все эти тенденции сохранились в московской политике и в 2010-е гг. Их утверждению способствовали выступления националистов и агрессивно настроенных футбольных фанатов на Манежной площади в декабре 2010 г., а также массовые антимигрантские волнения в Западном Бирюлеве в октябре 2013 г. Электоральная кампания по выборам мэра Москвы (лето 2013 г.) впервые прошла под знаком противодействия миграции. На второй план отошли такие традиционно острые для Москвы проблемы, как рост цен, сбои в работе служб ЖКХ, точечная застройка и “пробкиˮ на дорогах [Абашин 2014; Паин 2014, c. 47]. Но и после выборов тема миграции не ушла из городской повестки дня. Только на сайте официального московского телеканала “Москва-24ˮ за период с июля 2013 по декабрь 2016 г. было опубликовало 23 статьи с тегом “этническая преступностьˮ.
15 Глубокое противоречие между практикой противодействия миграции и “этнической преступностиˮ, с одной стороны, и официально декларируемой политикой гармонизации “межнациональных отношенийˮ, воспитания толерантности и культуры мира – с другой, привело к тому, что сами создатели московской “национальной политикиˮ начали оценивать ее как неэффективную и требующую пересмотра [Московская модель… 2015, c. 30–31]. Разработка новой Стратегии национальной политики Москвы, начатая еще в 2012 г., стала попыткой предложить более комплексный и многосторонний подход к управлению этнокультурным многообразием жизни города и решению задачи социальной и культурной интеграции мигрантов в социум.
16 Стратегия национальной политики Москвы: сильные и слабые стороны
17 В декабре 2012 г. была принята Стратегия государственной национальной политики РФ до 2025 г., которая стала ориентиром для московских экспертов и законодателей. При анализе созданного ими документа мы обращали внимание на следующие ключевые вопросы: а) понимание городской идентичности; б) описание вызовов этнокультурного многообразия; в) институциональные механизмы реализации предлагаемой политики. Московская идентичность: от группизма к индивидуализму и обратно. В отличие от предыдущих городских документов в сфере этнической политики, в новой Стратегии была предпринята попытка перехода от этно- и группоцентричной парадигмы городской идентичности к ее индивидуалистической трактовке. Социально-территориальная общность “москвичиˮ, была определена как сообщество индивидов, имеющих разное происхождение и вероисповедание (п. 1.6 Стратегии), а не как исторически сложившееся “сообщество народовˮ (Концепция-2010). Введение инклюзивной трактовки категории “москвичиˮ уходящей от зависимости от этнической, религиозной или расовой принадлежности человека, следует отнести к безусловным заслугам нового документа. Аналогичным образом, городское пространство Москвы рассматривается в Стратегии как общая культурная среда, обеспечивающая возможность межкультурных взаимодействий на равноправной основе. Москва также провозглашается центром “исторически успешного многонационального государстваˮ, что позволяет связать московскую идентичность с российской.
18 Однако далее начинаются трудности. Московская Стратегия следует федеральной в акцентировании “руссоцентризмаˮ городского сообщества и городской культуры. Факт доминирования русского языка и культуры в жизни города не вызывает сомнений, проблема состоит в другом. В тексте документа они предстают как факторы исключения тех, кто не идентифицируются в качестве их носителей. Несмотря на то, что русский язык рассматривается авторами как общезначимая для города ценность, его значение сжимается до роли этнического маркера доминирующей группы. Для других, “нерусскихˮ, языковых и культурных практик предполагаются лишь отдельные узкие ниши. Данный подход находит отражение и в практике городской жизни: количество государственных образовательных учреждений с национальным компонентом в Москве с 2010 г. стало заметно сокращаться [Кочарян 2018].
19 Крен в сторону ассимиляционизма проявляется и в упоминании о ведущей роли “национального большинстваˮ – русских – в жизни города. То, о чем завуалированно написано в Стратегии, поясняется в публичных выступлениях И. Круговых – руководителя рабочей группы по подготовке документа и зампредседателя Совета по делам национальностей при Правительстве Москвы ( http://ruskline.ru/analitika/2017/01/13/strategiya_ nacionalnoj_politiki_moskvy/ ). Выдвигая принцип “учета интересов всех (и национальных меньшинств, и национального большинства)ˮ и соглашаясь с необходимостью сохранения существующих прав национальных меньшинств, он фактически ратует за распространение преимущественных прав большинства на все сферы общественно-политической жизни города [Круговых 2018, c. 29].
20 О каких собственно правах идет речь из текстов его статей не ясно. Если опираться на социологические исследования, то их данные говорят об отсутствии у русских москвичей каких-либо социально-профессиональных преимуществ перед москвичами других национальностей [Ресурс… 2014, c. 11–12]. Значит ли это, что они нуждаются в каких-либо преференциях? Маловероятно. По всей видимости, подобные далекие от нейтральности утверждения о правах и интересах “русского большинстваˮ должны рассматриваться как стремление московских властей “успокоитьˮ общественное мнение. Как правило, для русских москвичей характерно более тревожное восприятие “межэтнических отношенийˮ в городе, нежели для мигрантов и представителей меньшинств, которые чаще оценивают их как “доброжелательныеˮ и “спокойныеˮ [Ресурс… 2014, c. 15–16].
21 Описанная тенденция разделения русских и нерусских дополняется противопоставлением мигрантов и принимающего сообщества. В Стратегии отчетливо выражена озабоченность недостаточной “социокультурной и языковой адаптацией мигрантов к московской и общероссийской средеˮ (п. 2.8.5). Несомненно, помочь приезжающим людям приспособиться к новой для них среде, вписаться в нее необходимо. Проблема в том, что московский документ ретранслирует официальный дискурс об интеграции мигрантов, для которого свойственна систематическая гомогенизация и поляризация категорий “мигрантыˮ и “принимающее сообществоˮ. В этой логике мигранты предстают как “чужакиˮ или даже “дикариˮ, не имеющие опыта современной жизни, что объясняет причины их социального исключения и отстранения от обсуждения общих проблем. Одновременно именно от них ожидают усилий по интеграции и на них возлагают ответственность за ее успех [Клименко 2017]. Другими словами, негативная интеграция исключения доминирует над позитивной интеграцией солидарных действий.
22 Приведенные примеры показывают, насколько трудно авторам московской Стратегии перейти от групповой парадигмы восприятия городского сообщества как объекта управления к его гражданскому пониманию, предполагающему субъектность горожан, объединенных не только общностью места жизни, но и общностью разделяемых ценностей и интересов. Тезис об инклюзивности московской идентичности фактически дезавуируется ссылками на особость и самобытность городского сообщества. Москва описывается как исторически уникальный, многонациональный и одновременно русский город, стоящий у истоков “российской цивилизацииˮ. О гражданском измерении городской идентичности, то есть ощущении причастности к сообществу “москвичиˮ через участие в совместных делах [Вендина 2012], ничего не говорится. Фактически Стратегия продолжает линию отстранения жителей города от процесса принятия решений на общегородском (региональном) и локальном (городские районы) уровне. Это характеризует политику Москвы не только в сфере “межэтнических отношенийˮ, но и других сферах жизни.
23 Этнические анклавы и зависимость от мигрантов как угрозы городскому развитию. Авторы Стратегии уделяют особое внимание “тенденции к формированию обособленных языковых и культурных сообществ (этнических анклавов)ˮ, необходимости борьбы с этнической сегрегацией и изменением “сложившегося национального состава на местахˮ (п. 4.6.4). Последняя формулировка недвусмысленно отсылает к восприятию культурного многообразия как угрозы или фактора нежеланных перемен. Механизмы противостояния названным тенденциям остаются неясными. До настоящего времени они имели не столько превентивный, сколько репрессивно-ситуативный характер. Так, результатом массовых беспорядков в Западном Бирюлеве стало немедленное закрытие крупнейшей овощной базы города – работодателя для многих трудовых мигрантов района. Это привело не к решению проблемы криминализации торгового бизнеса и конфликтности отношений между “местными жителями” и “трудовыми мигрантамиˮ, а к формированию очага неблагополучия в другом месте. Сегодня ситуация, аналогичная бирюлевской, складывается в районе крупнейшего пригородного продуктового рынка Фуд Сити на Калужском шоссе.
24 Создается ощущение, что заявления о борьбе с этническими анклавами и сегрегацией, сформулированные в Стратегии, декларативны и имеют отношение к общественным страхам, а не реальному состоянию дел. Судя по работам разных исследовательских групп, в Москве до настоящего времени не возникло этнических анклавов и, тем более, гетто; нет и изолированных районов, где среди жителей преобладают мигранты [Вендина 2008; Деминцева, Пешкова 2014; Varshaver, Rocheva 2018]. Приезжие могут найти дешевое жилье как в центре города в коммунальных квартирах и “домах под расселениеˮ, так и на окраинах в пятиэтажках или же новых домах, в квартирах “без отделкиˮ. В то же время существуют места, часто посещаемые мигрантами, где наблюдается их повышенная концентрация: рынки, торговые комплексы, кафе, спортивные площадки [Деминцева, Пешкова 2014; Вендина, Панин, Тикунов 2019; Varshaver, Rocheva 2018].
25 Наряду с умозрительным противодействием формированию этнических анклавов в Стратегии ставится задача “создания экономических условий для снижения зависимости экономики города Москвы от иностранной рабочей силыˮ. Предполагается, что добиться результата позволят преференции, предоставляемые гражданам России и Белоруссии, а также других государств–членов ЕАЭС (Армения, Казахстан и Киргизия) при найме на вакантные рабочие места. Однако конкретные инструменты по реализации данной политики не прописаны; ничего не говорится об этом и в сопутствующих программных документах, таких как “План реализации национальной политики города Москвы на 2016–2018 гг.ˮ и “Программа национальной политики города Москвы на 2017–2018 гг.ˮ. Тем не менее даже просто установка на преференции, предоставляемые отдельным категориям граждан, действует в силу своей избирательности и прагматичности. И реализация данного подхода, связанного с общеполитической, а не миграционной ситуацией, уже способствовала увеличению числа мигрантов из Киргизии в Москве. Отсутствие необходимости постоянной перерегистрации и наличие права на работу снимают с работодателя груз тяжелых проблем, связанных с миграционным или недостаточно документированным статусом потенциальных работников.
26 Опора на традиционные инструменты политики. Как и ряд предыдущих документов в сфере “национальной политикиˮ, новая московская Стратегия ориентируется на привычные инструменты. Во-первых, это опора на взаимодействие с близкими к власти НКА, общественными и религиозными организациями (наиболее крупными являются Русская православная церковь и Совет муфтиев России), проведение публичных мероприятий, национальных фестивалей и участие в основных религиозных праздниках. В большинстве случаев такие мероприятия работают не столько на формирование межкультурного диалога, сколько на подчеркивание особости той или иной конфессии или этнической культуры, как правило, представленной в фольклорной форме.
27 Во-вторых, важным элементом национальной политики является опора на патриотическое воспитание и уважение к этнокультурным различиям (толерантность). Значение этого направления политики не вызывает сомнений, но каналы реализации заявленных целей очень узкие и ограничиваются просветительской деятельностью, организацией семинаров, круглых столов или тренингов при участии чиновников мэрии, Совета по делам национальностей и МДН. Качество образовательных программ оставляет желать лучшего. Анализ содержания учебных пособий и проведенных лекций свидетельствует о неосознанном воспроизводстве преподавателями этноцентричного взгляда на культурное многообразие [Карпенко 2013]. В результате вместо “межэтнической толерантностиˮ в сознании учащихся происходит закрепление этнических стереотипов.
28 Ограниченность взгляда на возможный инструментарий городской политики проявляется и в игнорировании политической субъектности москвичей как непосредственных участников городских процессов. Спонтанные практики межкультурной коммуникации в Москве, связанные с самоорганизацией населения, остаются вне поле зрения Стратегии. Хотя волонтерские проекты, направленные на укрепление добрососедства и взаимопонимания в мультикультурной среде, пока немногочисленны [Варшавер, Рочева, Иванова 2017], они есть (например, “Живая библиотекаˮ или “Интеркультурный футболˮ). Они уже накопили успешный опыт формирования атмосферы терпимости, дружелюбности и открытости. Обойдена вниманием Стратегии и тема создания “зон контактаˮ для представителей разных городских сообществ, будь то физические (парки, спортивные клубы, образовательные площадки и др.) или виртуальные (интернет-сообщества) пространства. Между тем тут Москва могла бы опереться на позитивный опыт других глобальных городов по вовлечению членов городского сообщества в процессы самоорганизации и взаимного “узнаванияˮ [Рубл 2012]. Пока этому препятствуют довольно слабое взаимодействие столичных властей с НКО и отсутствие доверия между ними, которое иногда выливается во враждебные отношения [Московская модель… 2015, c. 472].
29 За рамками Стратегии остаются и вопросы, связанные с решением социальных и экономических проблем, лежащих в основе ксенофобии [Дубин 2014]. Хотя случаи нарушения прав мигрантов и их эксплуатация недобросовестными работодателями были многократно зафиксированы социологами и правозащитниками [Григорьева, Мукомель 2014; Чупик 2014], в программном документе об этом ничего не говорится. Важно подчеркнуть, что систематическая дискриминация наносит вред не только ее жертвам, но и обществу в целом, разрушая его ценностные и консолидирующие основы. Ее следствием становится формирование групп “изгоевˮ и тех самых анклавов неблагополучия, которых так опасаются московские власти. Несмотря на подчеркивание недопустимости дискриминации по этническому, конфессиональному, расовому и иным основаниям, законодательные и институциональные механизмы противодействия ей по-прежнему не прописаны и отсутствуют на практике [Осипов 2012]. Московская стратегия также не восполняет этот пробел.
30 Непубличная стратегия Одна из аксиом современности – признание многосубъектности политики и необходимости согласования интересов ее разных агентов. Это непосредственно относится к проблеме интеграции многокультурного социума, эффективность которой зависит от множества связей и отношений, не всегда поддающихся административному регулированию. Управленческие усилия ведут к результату в том случае, если они поддерживают гражданскую активность и, в свою очередь, поддерживаются ею. Важнейшим условием взаимодействия власти и общества является публичность. Именно она позволяет властям не только заручиться одобрением своих действий, но и донести до широкой аудитории проблемы, которые практически не обсуждаются в СМИ, такие как тяжелое положение трудовых мигрантов, дискриминация и социальное отчуждение. Поэтому публичное обсуждение Стратегии национальной политики в процессе ее подготовки выглядело более чем оправданной инициативой. Похоже, что так же думали и ее разработчики, но этому плану не суждено было реализоваться.
31 В сентябре 2015 г. на сайте телеканала “Москва-24ˮ появился анонс о создании интернет-портала для проведения опроса москвичей и аккумуляции их предложений и замечаний5. Опыт использования подобных технологий хорошо прижился в Москве, достаточно вспомнить такие интернет-платформы, как “Активный гражданинˮ, “Московские поликлиникиˮ, “Московские библиотекиˮ и др. Однако в случае с “национальной политикойˮ произошел сбой: никаких следов соответствующего сайта, а также высказываний горожан обнаружить не удалось. Это не помешало руководителю столичного Департамента национальной политики сообщить об участии москвичей “в разработке полноценного нормативно-правового механизма реализации национальной политики Москвыˮ6.
5. См. Город разработает стратегию национальной политики. Телерадиовещательная корпорация “Москва 24ˮ, 04.09.2015 ( >>>> ).

6. См. Стратегия нацполитики в Москве: решается, что делать с мигрантами. ИА “REGNUMˮ, 22.12.2015 ( >>>> ).
32 Не состоялось критического обсуждения Стратегии и в СМИ. За период между 1 января 2015 г. и 1 сентября 2019 г. этой теме было посвящено всего 24 публикации, преимущественно в официальных или лояльных властям СМИ, таких как “Аргументы и факты”, “Вечерняя Москва”, “Литературная газета”, “Московская правда” и “Российская газета”. В содержательном отношении это были информационные сообщения, снабженные высказываниями отдельных экспертов, участвовавших в разработке Стратегии. Аналогичная картина наблюдалась и на новостных сайтах федерального и московского значения: Интерфакс (Interfax), БезФормата (Moskva.Bezformata), Московский День (MosDay).
33 Отсутствие публичной дискуссии при подготовке московской Стратегии контрастирует с активным общественным обсуждением ее федерального прототипа и наличием многочисленных откликов населения в массмедиа и социальных сетях. Возможно, причина состоит в том, что московская Стратегия во многом повторяет федеральную, описывает концептуально-методологические основы политики, а не конкретную программу действий, оставаясь феноменом политической речи, а не политической практики [Малахов 2006]. Свою роль, видимо, сыграли и самоцензура, и страх публичных обсуждений “чувствительнойˮ темы, и стремление избежать всплеска ксенофобных высказываний. Их открытая публикация могла потенциально способствовать ухудшению общественного восприятия состояния “межнациональных отношенийˮ в городе, а значит повредить репутации мэрии и столичному имиджу в целом. К тому же в Москве практически нет крупных независимых городских СМИ, которые могли бы стать публичной площадкой для обсуждений (см. >>>> ).
34 Наконец, непубличность принятия московской Стратегии резко отличается от практики других крупнейших поликультурных городов, например канадского Монреаля, где в 2007 г. в ходе работы Консультативной комиссии по разработке политики управления культурным многообразием были проведены десятки публичных слушаний, участие в которых принимали все желающие [Bouchard, Taylor 2008].
35 Анализ Стратегии национальной политики Москвы показал, что она не отвечает вызовам растущего культурного многообразия жизни города и не предлагает никаких инструментов, облегчающих выработку языка взаимопонимания и создания институтов медиации, нацеленных на межкультурные взаимодействия, противостояние глубинным причинам ксенофобии и адаптацию/интеграцию мигрантов. Позитивные новации, такие как принятие на официальном уровне инклюзивной концепции городской идентичности (“москвичиˮ), не находят опоры в программах действий и нормативных актах. Стратегия остается в плену этно- и группоцентричной оптики, переносящей внимание с обсуждения конкретных проблем, порождаемых культурными различиями и связанных с ними прав и возможностей, на важные, но декларативные утверждения о “многовековых традициях гармонизации межнациональных отношенийˮ и сохранении “национально-культурного достояния народовˮ.
36 Стратегия игнорирует или слабо учитывает спонтанные процессы, протекающие в городском пространстве. Роль самоорганизации горожан и институтов гражданского общества в интеграции мигрантов в документе явно недооценена, а экспертиза независимых социальных исследователей и правозащитников практически не востребована. Международной опыт управления культурным многообразием также остается в Москве малоизвестным.
37 Сравнение московской Стратегии с предшествовавшими ей документами показало изменение ключевых ориентиров политики московских властей. Если раньше основной акцент делался на “сосуществовании культур и народовˮ и “гармонизацию межэтнических отношенийˮ, то теперь – на ведущей роли русского языка и культуры. Понятие “русофобияˮ употребляется в Стратегии в одном ряду с “экстремизмомˮ, “расизмомˮ, “нацизмомˮ и “шовинизмомˮ. Однако проблема состоит в том, что подобный разворот блокирует саму постановку вопроса об изучении и использовании в городском пространстве иных языков, помимо русского. А это противоречит идее Москвы не только как глобального города, но и как многонациональной столицы Российской Федерации.
38 Но к Стратегии нельзя относиться как к сакральному документу, разработанному на века; она подлежит систематической переработке и уточнению. Представляется, что многие из перечисленных в статье проблем, оказавшись в сфере публичного и открытого обсуждения как на уровне экспертов, так и рядовых горожан, вполне могут найти свое разрешение. Совместный поиск ответов на вопросы, которые ставит перед обществом рост этнокультурного многообразия городских сообществ, – шаг на пути к достижению основной цели московской Стратегии национальной политики: “активизации и мобилизации человеческого, интеллектуального и делового потенциала городского сообщества в целях безопасного, гармоничного и поступательного развития города Москвыˮ.

References

1. Abashin S.N. (2014) “Goryachee leto” 2013: vybory i migraciya [“Hot Summer”-2013: elections and migration]. V.I. Mukomel’ (ed.), Migranty, migrantofobii i migracionnaya politika [Migration, migratophobia and migration policy]. Moscow: Academia.

2. Alexandrov D.A., Ivanyushina V.A., Kazarceva E.V. (2015) Etnicheskiy sostav shkol i migracionnyy status shkol’nikov v Rossii [The ethnic composition of schools and migration status of pupils in Russia]. Voprosy obrazovaniya, no. 2, pp. 173–195.

3. Bouchard G., Taylor C. (2008) Building the Future: A Time for Reconciliation. Report of the Consultation Commission on Accommodation Practices Related to Cultural Differences. Quebec: Government of Quebec.

4. Social’nye faktory mezhetnicheskoy napryazhennosti v Rossii (2017) Eds. Epikhina E., Chernysh M. [The social factors of interethnic tensions in Russia]. Moscow: FNISC RAN.

5. Chupik V.V. (2014) Diskriminaciya migrantov v Rossii [Discrimination of migrants in Russia]. Mukomel’ V.I. (ed.), Migranty, migrantofobii i migracionnaya politika [Migration, migratophobia and migration policy]. Moscow: Academia, pp. 20–30.

6. Collier P. (2016) Iskhod: kak migraciya izmenyaet nash mir [Exodus: how migration is changing our world]. Moscow: Gaidar Institute Publishers.

7. Deminceva E.B., Peshkova V.M. (2014) Migranty iz Sredney Azii v Moskve [Migrants from Central Asia in Moscow]. Demoskop Weekly. 01.10 (http://www.demoscope.ru/weekly/2014/0597/tema01.php).

8. Deminceva E.B., Zelenova D.A., Oparin D.A., Kosmidis E.A. (2017) Vozmozhnosti adaptacii detey migrantov v shkolakh Moskvy i Podmoskovya [Perspectives on migrants’ children adaptation in the schools of Moscow and its region]. Demograficheskoe obozrenie, no. 4, pp. 80–109.

9. Dubin B.V. (2014) “Chuzhie” nacionalizmy i “svoi” xenofobii vcherashnikh i segodnyashnikh rossiyan [“Foreign” nationalism and “inner” xenophobia in today’s Russia]. Pro et Contra, no. 1–2, pp. 6–18.

10. Grigoreva K.S., Mukomel’ V.I. (2014) Migranty i rossiyane na rynke truda: usloviya, rezhim truda, zarabotnaya plata [Migrants and Russians on the labor market: conditions, workplace, wages]. Mukomel’ V.I. (ed.), Migranty, migrantofobii i migracionnaya politika [Migration, migratophobia and migration policy]. Moscow: Academia.

11. Karpenko O.V. (2013) “Ty – gost', tebe ne dolzhno smet’ svoe suzhdenie imet’” [“You are a host, you shouldn’t have your own opinion]. E.B. Deminceva (ed.), Rasizm, xenofobiya, diskriminaciya. Kakimi my ikh uvideli... [Racism, xenophobia and discrimination as we saw them…]. Moscow: NLO.

12. Klimenko E.V. (2017) Integraciya kak iskluchenie, ili o chem my govorim, kogda govorim ob “integracii migrantov”? [Integration as exclusion, or what are we talking about when invoking the term of “integration of migrants”?]. Gefter. 01.10 (http://gefter.ru/archive/21021).

13. Kocharyan M. (2018) E`tnokul`turny`e shkoly` kak ischezaiushchii` vid [Ethnocultural schools as endangered species]. Mel (https://mel.fm/shkola/5082314-ethnocultural_schools).

14. Krugovykh I.E. (2018) Formiruem budushchee segodnya: nacional’naya politika goroda Moskvy [Building the future today: Moscow’s nationalities policy]. Vestnik Universiteta Pravitel’stva Moskvy, no. 3, pp. 28–32.

15. Lur’e S.V. (2011) “Druzhba narodov” v SSSR: nacional’nyy proekt ili primer spontannoy mezhetnicheskoy samoorganizacii? [“Fraternity of peoples” in the USSR: a nation–building project or the result of spontaneous interethnic interactions?]. Obshchestvennye nauki i sovremennost’, no. 4, pp. 145–156.

16. Malakhov V.S. (2006) Nastoyashchee i budushchee nacional’noy politiki v Rossii [The present and future of nationalities policy in Russia]. Prognozis, no. 3 (7), pp. 144–159.

17. Malakhov V.S. (2008) Pochemu v Rossii net “mul’tikul’turnykh issledovaniy”? [Why don’t we have “multicultural studies” in Russia?]. Vestnik Instituta Kennana v Rossii, no. 13, pp. 24–29.

18. Meissner F., Vertovec S. (2015) Comparing Super–Diversity. Ethnic and Racial Studies, vol. 38, no. 4, pp. 541–555.

19. Moskovskaya model’ etnicheskoy politiki (2015) Eds. Kul’bachevskaya O.V., Stepanov V.V. [Moscow’s model of ethnic policy]. Moscow: Rosinformagrotekh.

20. Mukomel’ V.I. (2015) Svoi inye: vnutrirossiiskie inoetnichnye migranty v Moskovskom megapolise [Our foreigners: Russian ethnic migrants in Moscow]. Federalizm, no. 1, pp. 79–92.

21. Osipov A.G. (2012) Etnichnost’ i ravenstvo v Rossii: osobennosti vospriyatiya [Ethnicity and equality in Russia: particular features]. Moscow: Center SOVA.

22. Pain E.A. (2014) Xenofobiya i nacionalizm v epokhu rossiyskogo bezvremenya [Xenophobia and nationalism in an era of stagnation]. Pro et Contra, no. 1–2, pp. 34–53.

23. Resurs mezhetnicheskogo soglasiya v Moskve (2014) Ed. Drobizheva L.M [Resources of interethnic relations in Moscow]. Moscow: Institut sociologii RAN.

24. Ruble B. (2012) Gorodskoe raznoobrazie v epokhu masshtabnykh migraciy [Urban diversity in an era of mass migrations]. Vestnik Instituta Kennana v Rossii, no. 21, pp. 36–44.

25. Schneider J. (2018) Demographic “Megatrends” and Their Implications. Siirtolaisuus/Migration, no. 3, pp. 26–31.

26. Shnirel’man V.A. (2010) “Chistil’shchiki moskovskikh ulic”: skinkhedy, SMI i obshchestvennoe mnenie [“Cleaners of Moscow’s streets”: skinheads, the media and public opinion]. Moscow: Academia.

27. Slezkine Y. (1994) The USSR as a Communal Apartment, or How a Socialist State Promoted Ethnic Particularism. Slavic Review, vol. 53, no 2, pp. 414–452.

28. Taylor P.J., Derudder B. (2003) World City Network: A Global Urban Analyses. London: Routledge.

29. Tribalat M. (2013) Assimilation: la fin du modele francais. Paris: Toucan.

30. Tsapenko I.P. (2018) Poiski novykh podkhodov k sociokul’turnoy integracii migrantov [In search of new approaches to socio-cultural integration of migrants]. Demograficheskoe obozrenie, no. 6, pp. 125–149.

31. Tsapenko I.P., Grishin I.V. (eds.) (2018) Integraciya inokulturnykh migrantov: perspektivy interkulturalizma [Integration of migrants: intercultural perspectives]. Moscow: IMEMO RAN.

32. Varshaver E.A., Rocheva A.L. (2018) Localized Migrant Communities in the Absence of Ethnic Neighbourhoods: A Glimpse into Moscow’s Ethnic Cafes. Urbanities – Journal of Urban Ethnography, vol. 8, no. 2, pp. 42–58.

33. Varshaver E.A., Rocheva A.L., Ivanova N.S. (2017) Integraciya migrantov na mestnom urovne: rezul’taty nauchno–prakticheskogo proekta [Integration of migrants on the local level: results of a practical project]. Sociologicheskie issledovaniya, no. 5, pp. 110–117.

34. Vendina O.I. (2008) Kul’turnoe raznoobrazie i “pobochnye” effekty etnokul’turnoy politiki v Moskve [Cultural diversity and side effects of Moscow’s ethnocultural policy]. Vestnik Instituta Kennana v Rossii, no. 13, pp. 30–52.

35. Vendina O.I. (2012) Moskovskaya identichnost’ i identichnost’ moskvichey [Moscow’s identity and the identity of Muscovites]. Izvestiya RAN. Seriya geograficheskaya, no. 5, pp. 27–39.

36. Vendina O.I., Panin A.N., Tikunov V.S. (2019) Sotsial’noye prostranstvo Moskvy: osobennosti i struktura [Social space of Moscow: features and structure]. Izvestiya RAN. Seriya geograficheskaya, no. 6, pp. 115–122.

37. Voronkov V.M. (2002) Mul’tikul’turalizm i dekonstrukciya etnicheskikh granits [Multiculturalism and the deconstruction of ethnic boundaries]. V.S. Malahov, V.A. Tishkov (eds.), Mul’tikul’turalizm i transformaciya postsovetskikh obshchestv [Multiculturalism and the transformation of post–Soviet societies]. Moscow: Institut etnologii i antropologii RAN.

38. Yudina N., Alperovich V. (2014) Pravoradikal raspravil plechi: Xenofobiya i radikal’nyy nacionalizm i protivodeystvie im v 2013 godu v Rossii [The ultra–right shrugged: xenophobia and radical nationalism in Russia, and efforts to counteract them in 2013]. Center SOVA. 01.10 (https://www.sova–center.ru/racism–xenophobia/publications/2014/02/d29004/).

39. Zayonchkovskaya Zh.A., Ioffe G.V. (2013) Dinamika rasseleniya v Moskovskom regione kak otrazhenie postsovetskikh transformaciy [The settlement dynamics in Moscow region as a reflection of post–Soviet transformations]. Demoskop Weekly. 01.10 (http://www.demoscope.ru/weekly/2013/0569/analit01.php).