Экономические и политико-экономические факторы регуляторной активности в России: анализ в разрезе субъектов нормотворческой инициативы
Экономические и политико-экономические факторы регуляторной активности в России: анализ в разрезе субъектов нормотворческой инициативы
Аннотация
Код статьи
S086904990007569-7-1
DOI
10.31857/S086904990007569-7
Тип публикации
Статья
Статус публикации
Опубликовано
Авторы
Павлов Павел Николаевич 
Должность: Старший научный сотрудник Лаборатории системного анализа отраслевых рынков Института отраслевых рынков и инфраструктуры, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС)
Аффилиация: Старший научный сотрудник Лаборатории системного анализа отраслевых рынков Института отраслевых рынков и инфраструктуры, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС)
Адрес: Российская Федерация, Москва
Выпуск
Страницы
74-90
Аннотация

В работе на основе методов статистико-лингвистического анализа нормативно-правовых документов исследуются источники регуляторной жесткости нормативно-правовой базы России. Анализ проводится на основе базы данных федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства России, приказов федеральных органов исполнительной власти за 19962018 гг. На базе этого анализа выстроена хронология смены приоритетных направлений повышения регуляторной жесткости в России в 19962018 гг. Показано, что вновь устанавливаемые требования регуляторов, как правило, сконцентрированы в небольшом числе официальных документов. Установлено, что перечень приоритетов регуляторной политики меняется инерционно, наследуются приоритеты регуляторной политики более ранних периодов (path dependence), при этом повышение регуляторной жесткости в финансовом секторе на протяжении всего исследуемого периода являлось одним из приоритетов нормотворческой деятельности высших органов государственной власти в России. Зафиксировано, что повышение регуляторной жесткости российской нормативно-правовой базы на современном этапе обусловлено значительным повышением регуляторной жесткости в общественном секторе: данные процессы получили развитие после начала мирового финансово-экономического кризиса 20082009 гг. Выявлена закономерность повышения регуляторной жесткости документов органов государственной власти на границах электоральных циклов в России. Показано, что одним из факторов проведения “регуляторной гильотины” в России стал устойчивый рост мультипликатора регуляторной жесткости

Ключевые слова
нормотворческая активность, субъекты нормотворческой инициативы, нормативный акт, регуляторная жесткость, методы статистико-лингвистического анализа
Классификатор
Получено
18.12.2019
Дата публикации
23.12.2019
Кол-во символов
32603
Всего подписок
10
Всего просмотров
92
Оценка читателей
0.0 (0 голосов)
Цитировать Скачать pdf 100 руб. / 1.0 SU

Для скачивания PDF необходимо авторизоваться

1 Высокая нормотворческая активность российских органов государственной власти отразилась не только в общественно-политической дискуссии1. Этот феномен постепенно перешел в плоскость научного анализа и стал предметом работ исследователей-экономистов. В российских исследованиях нормотворческой активности выявлены тенденции к возрастанию плотности институциональной среды [Кирдина, Кирилюк, Толмачева, Рубинштейн 2011], обнаружен феномен экономии на масштабах нормотворчества и эффект колеи2 [Кирдина, Рубинштейн 2014]. Появляются работы, исследующие экономические факторы нормотворческой активности на уровне отраслей экономики России [Павлов 2019]. От предшествующих работ данное исследование отличается попыткой выявить экономические и политико-экономические факторы нормотворческой активности на уровне национальной экономики в целом и построить хронологии изменения приоритетов регуляторной политики в России. Выбранный в настоящей работе период 19962018 гг., будучи достаточно неоднородным, предоставляет для этого необходимый эмпирический материал, поскольку включает ряд шоков мировой конъюнктуры, экономических кризисов и несколько электоральных циклов.
1. В частности, в ее ходе спикер Государственной думы VI созыва С. Нарышкин комментировал сравнение высшего законодательного органа с принтером ( >>>> ).

2. Общая проблематика эффекта колеи, или зависимости от траектории предшествующего развития (path dependence), иллюстрируется в [David 1985].
2 Для выбранного периода характерно постепенное изменение баланса в системе разделения властей и повышение роли исполнительной ветви власти (при соответствующем относительном снижении влияния законодательной и судебной ветвей). Доказательство данного тезиса на основе сравнения сроков рассмотрения законов, внесенных различными субъектами нормотворческой инициативы – Президентом России, Правительством России, депутатами Государственной думы, судами – приводится в [Кирдина, Рубинштейн 2014].
3 Кроме того, можно продемонстрировать, что разрыв в динамике нормотворческой активности федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) и правительства России, с одной стороны, и Государственной думы с другой, с начала 2000-х гг. до 2015 г. стремительно нарастал (см. рис.1)3.
3. При этом нужно сделать оговорку, что приказы министерств и ведомств, постановления правительства, будучи подзаконными актами, в общем случае должны оказывать меньшее влияние на объект и предмет регулирования по сравнению с законами.
4

Рис. 1. Количество новых нормативных актов федеральных органов власти в России, принятых в соответствующем году (в ед.). Источник: расчеты по данным Консультант Плюс.

5 Некоторому ограничению нормотворческой функции исполнительной власти (в первую очередь, на уровне министерств и ведомств) послужила разработка в 2013 г. механизмов оценки регулирующего воздействия4, которая с небольшим лагом снизила объемы предложения новых документов от лица ФОИВ. Это, в свою очередь, могло стать началом тенденции по восстановлению баланса между законодательной и исполнительной ветвями власти (по крайней мере, в области формирования итогового содержания нормативно-правовой базы государства). Несмотря на отмеченную неоднородность периода исследования 19962018 гг., можно выделить некоторые универсальные закономерности, которые проявлялись на всем его протяжении.
4. Приказ Минэкономразвития России от 27.05.2013 N 290 “Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия”.
6 Во-первых, как будет показано далее, приближение к границам электоральных циклов в общем случае способствовало увеличению нормотворческой активности органов власти, что может объясняться как выполнением планов регуляторов по развитию нормативно-правовой базы, так и мотивацией по укреплению действующей модели регулирования (системы правил) в преддверии сложения полномочий. Во-вторых, в российском нормотворчестве отчетливо прослеживается эффект колеи (path dependence). Если в работах предшественников отмечался рост доли поправок в общем числе новых законов и поправок, принятых законодателем [Кирдина, Рубинштейн 2014], и данное количественное соотношение интерпретировалось как эффект колеи, то в настоящей работе с использованием метода статистико-лингвистического анализа нормативных актов обнаружено, что с 2000-го г. в России наблюдалось преимущественное наследование приоритетов регуляторной политики более ранних периодов с отдельными спорадическими новациями. В-третьих, нужно отметить, что появление новаций в списке приоритетов регулирования отчасти обусловлено влиянием глобальных тенденций экономического развития, среди которых можно выделить по крайней мере две: - в начале 2000-х гг. одновременно с ростом мировых цен на энергоносители возросла регуляторная активность в сфере внешней торговли и поддержки экспорта; - повышение регуляторной жесткости российской нормативно-правовой базы на современном этапе было обусловлено значительным ее повышением в общественном секторе: данные процессы получили развитие после начала мирового финансово-экономического кризиса 20082009 гг. Отмечу, что расширенное воспроизводство человеческого капитала одна из функций общественного сектора. Исчерпание традиционных источников роста и среднесрочное замедление темпов роста ВВП в России после прохождения пика мирового финансово-экономического кризиса объясняет данное изменение повестки регулирования.
7 Далее в статье речь пойдет об основных подходах к измерению нормотворческой активности государственных институтов в России, о тенденциях и закономерностях в этой области и будет представлено одно из возможных объяснений появления необходимости в проведении “регуляторной гильотины”5.
5. “Регуляторная гильотина” административная реформа, направленная на снижение регуляторной нагрузки на бизнес путем отмены избыточных и устаревших требований. См. >>>> .
8 Методические подходы к измерению нормотворческой активности институтов государственной власти
9 Показатели нормотворческой активности государства были введены в поле научных экономических и институциональных исследований сравнительно недавно, однако целый ряд исследований позволил установить ряд важных взаимосвязей между ними и показателями социально-экономического развития [Mulligan, Shleifer 2005; Gutierrez, Philippon 2017; Bailey, Thomas 2017; Chambers, McLaughlin, Peretto 2019; Ellig, McLaughlin 2016; Gordon, Garen, Clark 2018; Dawson, Seater 2013; Павлов 2019]. Для измерения нормотворческой активности государственных институтов, обладающих правом нормотворческой инициативы в настоящее время, как правило, используются две группы показателей: показатели детализации нормативной базы, измеряемые количеством нормативно-правовых актов (в единицах), информационным объемом регуляторного текста (в килобайтах6, страницах со стандартным форматированием) и аналогичными показателями [Mulligan, Shleifer 2005; Dawson, Seater 2013; Gordon, Garen, Clark 2018];
6. Отдельный символ текстовой информации занимает 1 байт.
10 - показатели регуляторной жесткости нормативных актов (нормативной базы), которые строятся с использованием методов лингвистического анализа и методов анализа больших данных на основе частоты употребления в документах ключевых слов, обозначающих те или иные регламентированные обязательные или запрещенные действия.
11 Для анализа баз данных англоязычных нормативных актов исследователями использовались такие ключевые слова, как: “prohibited”, “required”, “may not”, “must”, “shall”. Детализированное описание данного подхода приводится в [Al-Ubaydli, McLaughlin 2017; McLaughlin, Sherouse 20197]. По аналогии измерение регуляторной жесткости нормативной базы в России также может осуществляться на основе анализа употребления в документах тех или иных ключевых слов с ограничительной коннотацией. Всего за период 19912018 гг. в России было принято более 135,9 тыс. новых документов, включая президентские указы, федеральные законы, постановления и распоряжения правительства России, приказы федеральных органов исполнительной власти. Статистико-лингвистический анализ показывает, что одной из наиболее распространенных лексем с ограничительной коннотацией в российской нормативной базе8 является лексема “требование” (см. табл. 1).
7. См. также [Coffey, McLaughlin, Peretto 2016; Malone, Chambers 2017].

8. Анализ проведен по данным о вновь принятых документах.
12 Таблица 1 Статистика употребления лексем с рестриктивной коннотациейв российских нормативно-правовых актах (19912018 гг.)
Лексема (ключевое слово в различных вариациях/формах) 9 Количество документов, включающих данную лексему Доля документов, включающих данную лексему
“требование” 41 589 30,6
“указание” 25 159 18,5
“обязанность” 23 999 17,7
“запрещено” или “запрещается” 6 536 4,8
Источник: расчеты по данным Консультант Плюс.
9. Например, лексеме “требование” соответствуют словоформы: “требование”, “требования”, “требований” и т.п.
13 При этом необходимо учитывать, что употребление различных терминов, имеющих ограничительную коннотацию, в российских нормативных документах, как правило, взаимно обусловлено (см. табл. 2). То есть в случае использования во вновь принятом нормативном акте лексемы “требование” вероятность использования в данном документе лексемы “указание” или “обязанность” составляет порядка 4041%. Таблица 2 Статистика совместного использования лексем с рестриктивной коннотацией в российской нормативно-правовой базе (1991–2018 гг.)
Документ, в котором используется лексема Условная вероятность использования в том же документе лексемы:
“требование” “указание” “обязанность” “запрещено” или “запрещается”
“требование” 100 40,5 40,5 12,9
“указание” 66,9 100 45 15,6
“обязанность” 70,1 47,2 100 15,1
“запрещено” или “запрещается” 82,4 59,9 55,4 100
Источник: расчеты по данным Консультант Плюс.
14 При этом ключевые слова “запрещено” или “запрещается” носят более жесткую ограничительную коннотацию, чем лексема “требование”, но менее универсальны и чаще употребляются в стандартах безопасности и правилах охраны труда10. Коннотация лексемы “требование” не подразумевает прямого запрета на определенные действия и, как правило, предполагает описание целевого порядка действий у адресатов регулирования (в сущности, такого рода описания составляют основу большей части нормативных документов). Универсальность данной лексемы определяет целесообразность ее использования для исследования динамики нормотворческой активности России в рамках широкого спектра направлений регулирования11.
10. См. например, приказ Ростехнадзора от 11.12.2013 N 599 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности “Правила безопасности при ведении горных работ и переработке твердых полезных ископаемых”» или Приказ Минтруда России от 02.11.2015 N 835н “Об утверждении Правил по охране труда в лесозаготовительном, деревообрабатывающем производствах и при проведении лесохозяйственных работ”. Также повышенная частота использования ключевых слов “запрещено” и “запрещается” характерна для “Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях” от 30.12.2001 N 195-ФЗ и приказов Росрыболовства (например, см. Приказ Росрыболовства от 10.12.2008 N 393 “Об утверждении Правил рыболовства для Западного рыбохозяйственного бассейна”.

11. Предлагая данный подход, отмечу, что он лишь один из многих возможных вариантов анализа динамики регуляторной жесткости в России. Необходимо приветствовать разработку альтернативных подходов к решению этой сложной, но актуальной в контексте намеченных реформ задачи.
15 Для проведения исследования тенденций нормотворческой активности в России была построена база данных полных текстов всех нормативно-правовых документов органов государственной власти России, вновь принятых в период 19962018 гг. Для каждого документа определена дата опубликования, автор (орган государственной власти), количество употреблений в документе ключевого слова “требование”. На основе содержательного анализа текста документов с наибольшим количеством упоминаемых требований были определены приоритеты регуляторной политики в соответствующем периоде.
16 Как правило, документами ФОИВ регулируются подведомственные отрасли экономики, поэтому по высокой нормотворческой активности конкретных министерств и ведомств может быть сделан вывод об отраслевых приоретах развития нормативной базы. В то же время документы Государственной думы или правительства России (постановления правительства не имеют однозначной отраслевой привязки. На основе методов статистико-лингвистического анализа был составлен рейтинг документов органов государственной власти по количеству упоминаемых в них требований. Необходимо отметить, что они, как правило, концентрируются в разрезе ключевых документов тех или иных органов государственной власти (см. рис. 2, 3, 4). Поэтому содержательный анализ топ-3 федеральных законов или, скажем, постановлений Правительства РФ позволяет достаточно точно аппроксимировать перечень приоритетных направлений регуляторной политики.
17

Рис. 2. Доля требований, упоминаемых в топ-3 федеральных законов, в общем количестве требований, упоминаемых во всех федеральных законах соответствующего года. Источник: составлено по данным Консультант Плюс.

18

Рис. 3. Доля требований, упоминаемых в топ-3 Постановлений Правительства РФ, в общем количестве требований, упоминаемых во всех Постановления Правительства РФ соответствующего года. Источник: составлено по данным Консультант Плюс.

19

Рис. 4. Доля требований, упоминаемых в топ-3 Указов Президента РФ, в общем количестве требований, упоминаемых во всех Указах Президента РФ соответствующего года. Источник: составлено по данным Консультант Плюс.

20 Далее будут представлены результаты проведенного эмпирического анализа.
21 Тенденции нормотворческой активности в России в период 19962018 гг.
22 Анализ документов высших органов государственной власти позволил выявить ряд приоритетных направлений повышения регуляторной жесткости в нашей стране. За основу построении периодизации выбраны сроки пребывания в должности президентов России12, обобщение выявленных особенностей государственного регулирования представлено в таблице 3.
12. Поскольку выборы проводятся в начале года, год их проведения был отнесен к сроку полномочий вновь избранного главы государства.
23 Таблица 3 Приоритеты регуляторной политики (1996–2018 гг.)
Периоды Особенности периода Приоритетные направления повышения регуляторной жесткости
19961999 гг. (президент Б.Ельцин) диверсифицированное нормотворчество финансовый сектор
20002007 гг. (президент В.Путин) сфокусированное нормотворчество, ускорение нормотворческой активности финансовый сектор, налоговое регулирование, внешняя торговля (в том числе поддержка экспорта), лицензирование, техническое регулирование, охрана труда, инфраструктурное развитие (транспорт и энергетика), агропромышленный комплекс
20082011 гг. (президент Д.Медведев) поворот к регулированию общественного сектора, начало переходного периода общественный сектор, финансовый сектор, техническое регулирование, лицензирование, экспорт, энергетика, строительство
2012 н.в. (президент В.Путин) регулирование общественного сектора, рост регуляторной жесткости на базе документов ФОИВ общественный сектор, финансовый сектор, техническое регулирование, инфраструктурное развитие (энергетика, транспорт)
24 Рассмотрим теперь динамику приоритетов регулирования для отдельных подпериодов.
25 Президент Б. Ельцин. 19961999 гг.: диверсифицированное нормотворчество. В эти годы наиболее активными субъектами нормотворческой инициативы по количеству новых требований (топ-3) были правительство России и Государственная дума, к которым присоединялись в 19961997 гг. Банк России, в 1998 г. – Федеральная авиационная служба, в 1999 г. – Роспатент. В 1999 г., в преддверии президентских выборов 2000 г., наблюдается повышенная нормотворческая активность Государственной думы (см. табл. 4). В дальнейшем отмечено еще несколько случаев, когда нижняя палата парламента будет основным источником регуляторной жесткости в границах электоральных циклов, связанных с выборами как в Государственную думу, так и президента России.
26 Таблица 4 Приоритеты нормотворческой активности (1996-1999 гг.)
Год Топ-3 источников требований Предмет регулирования
1996 ПП экология, трубопроводный транспорт и энергетика, торговля алкогольной продукцией, авиация13
приказы Банка России финансовый сектор
законы рынок ценных бумаг, атомная энергетика и деятельность НКО
1997 приказы Банка России финансовый сектор
ПП оборонный заказ, государственные финансы (гарантии бюджета), атомная энергетика
законы промышленная безопасность, гарантии избирательных прав, аспекты уничтожения химического оружия
1998 ПП правила торговли, правила расследований авиационных происшествий, оборот оружия
законы ипотека и работа ООО и АО
приказы Федеральной авиационной службы России авиация
1999 законы социальная сфера, финансовая сфера, электоральный процесс
ПП ЖКХ, авиация, промышленная безопасность
приказы Роспатента патентование
Источник: составлено автором по данным Консультант Плюс.
13. Приведу примеры Постановлений Правительства России: ПП РФ от 13.08.1996 N 997 «Об утверждении “Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи”»; ПП РФ от 19.08.1996 N 987 “О мерах по ужесточению порядка торговли алкогольной продукцией”; ПП РФ от 13.08.1996 N 996 “Об утверждении Временного положения об авиации общего назначения Российской Федерации”. В целях экономии места при печати примеры постановлений и законов для других лет приведены на сайте “Журналы РАН” (ras.jes.su) на странице “Общественные науки и современность” в приложении к данной статье.
27 Период 19961999 гг. характеризуется существенной диверсификацией предметов регулирования, осуществляемого с уровня федеральных органов государственной власти. Единственный четко идентифицируемый приоритет регулирование финансового сектора.
28 Президент В. Путин. 20002003 гг.: сфокусированная нормотворческая активность (см. табл. 5). Была продолжена тенденция по увеличению регуляторной жесткости финансовой деятельности. Объемы нормотворческой активности государства продолжили расти, она стала более сфокусированной, о чем свидетельствует увеличение доли документов профильных министерств и ведомств в числе топ-3 источников нормотворческой активности. Кроме того, в начале 2000-х гг. наблюдается существенное увеличение нормотворческой активности ведомств, регулирующих внешнеторговые операции, что было обусловлено в том числе началом цикла роста мировых цен на сырьевые товары.
29 Таблица 5 Приоритеты нормотворческой активности (2000–2003 гг.)
Год Топ-3 источников требований Предмет регулирования
2000 ПП финансовый сектор (ипотечное кредитование), охрана труда, инфраструктурное развитие (транспорт)
приказы ГТК России внешняя торговля
приказы Госстроя России строительство
2001 ПП лицензирование
законы финансовый сектор
приказы Министра обороны РФ оборона
2002 законы финансовый сектор, техническое регулирование
ПП лицензирование
приказы МПТР России14 охрана труда
2003 приказы Минэнерго России энергетика
приказы Минсельхоза России АПК
законы финансовый сектор, аспекты местного самоуправления
Источник: составлено по данным Консультант Плюс.
14. Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций.
30 Итак, в 20002003 гг. приоритетными направлениями регулирования стали: финансовый сектор, налоговое регулирование, внешняя торговля, лицензирование, техническое регулирование, охрана труда, инфраструктурное развитие (транспорт и энергетика), агропромышленный комплекс.
31 20042007 гг.: начало этапа ускорения нормотворческой активности. В этот период резко повысились среднегодовые темпы прироста объемов нормативно-правовой базы (см. рис. 1). Приоритетными направлениями данного периода стали: финансовый сектор, налоговое регулирование, поддержка экспорта, инфраструктурное развитие (транспорт и телекоммуникации) (см. табл. 6), что в целом означает сохранение в фокусе сфер регулирования предшествующего этапа (проявление эффекта колеи). В 2007 г. на первое место по количеству новых требований вышла Государственная дума России, что обусловлено динамикой электоральных циклов15.
15. Дата завершения срока полномочий Государственной думы 2 декабря 2007 г.
32 Таблица 6 Приоритеты нормотворческой активности (2000–2003 гг.)
Год Топ-3 источников требований Предмет регулирования
2004 законы финансовый сектор (в том числе ипотека)
ПП финансовый сектор, поддержка экспорта
приказы Министерства по налогам и сборам России налоговое регулирование
2005 приказы ФСФР финансовый сектор
ПП поддержка экспорта, финансовый сектор
законы гособоронзаказ, выборы и референдумы
2006 ПП транспортная система, энергетическая система
приказы Мининформсвязи телекоммуникации
приказы ФСФР финансовый сектор
2007 законы финансовый сектор, исполнительное производство, бюджетный процесс
приказы Мининформсвязи России телекоммуникации
приказы Ростехнадзора России техническое регулирование
Источник: составлено по данным Консультант Плюс.
33 Президент Д. Медведев. 20082011 гг.: поворот к регулированию общественного сектора. В период начала мирового финансового-экономического кризиса 20082009 гг., как и во второй половине 1990-х гг., основным источником требований стали документы высших органов государственной власти – Государственной думы и правительства России. Приоритетными направлениями регулирования стали: финансовый сектор, общественный сектор, техническое регулирование, лицензирование, экспорт, энергетика, строительство (см. табл. 7). Таблица 7 Приоритеты нормотворческой активности (2008-2011 гг.)
Год Топ-3 источников требований Предмет регулирования
2008 законы финансовый сектор, техническое регулирование
ПП поддержка экспорта, лицензирование, финансовый сектор
приказы Минприроды России экология
2009 приказы Минобрнауки России общественный сектор: образование
приказы Минздравсоцразвития России общественный сектор: здравоохранение
ПП техническое регулирование (безопасность продукции)
2010 приказы Минобрнауки России общественный сектор: образование
ПП техническое регулирование (безопасность продукции), электроэнергетика (оптовая торговля электрической энергией и мощностью)
Приказ Росстандарта техническое регулирование
2011 законы финансовый сектор (национальная платежная система), финансовый сектор и жилищное строительство (банкротство застройщиков), контрольно-надзорная деятельность
Приказ Минобрнауки России общественный сектор: образование
Приказ Минздравсоцразвития России общественный сектор: здравоохранение
Источник: составлено по данным Консультант Плюс.
34 Особо выделяется период 20112012 гг.: здесь диверсификация совокупного объема требований в разрезе субъектов нормотворческой инициативы была наибольшей за весь исследуемый период. Это означает, что самые различные группы интересов предпринимали попытки изменения действующей системы правил, отраженной в нормативных документах, что во многом объясняется завершением в 20112012 гг. очередного политического цикла. Полномочия Госдумы VI созыва истекли 4 декабря 2011 г., а в начале 2012 г. состоялись выборы на должность Президента РФ. Предвыборный период для различных субъектов нормотворческой инициативы обусловил построение “моста в будущее”.
35 Президент В. Путин. 20122018 гг.: регулирование общественного сектора, рост регуляторной жесткости на базе документов ФОИВ. В 20122018 гг. основные тенденции предыдущего периода в части повышения интенсивности государственного регулирования общественного сектора получили продолжение (эффект колеи), произошла интенсификация в сфере технического регулирования. Таблица 8 Приоритеты нормотворческой активности (2012–2018 гг.)
Год Топ-3 источников требований Предмет регулирования
2012 ПП электроэнергетика, транспорт, финансовый сектор
приказы ФСФР финансовый сектор
приказы Минздрава России общественный сектор: здравоохранение
2013 приказы Минобрнауки России общественный сектор: образование
законы госзакупки, финансовый сектор
приказы Минспорта России общественный сектор: спорт
2014 приказы Минтруда России профессиональные стандарты
приказы Минобрнауки России общественный сектор: образование
законы финансовый сектор, общественный сектор: культура
2015 приказы Минтруда России профессиональные стандарты
приказы Ростехнадзора техническое регулирование
приказы Минобрнауки России общественный сектор: образование
2016 приказы Минобрнауки России общественный сектор: образование
приказы Ростехнадзора техническое регулирование
приказы Минтруда России профессиональные стандарты
2017 приказы Минтруда России профессиональные стандарты
приказы Ростехнадзора техническое регулирование
приказы Минобрнауки России общественный сектор: образование
2018 приказы Минтруда России профессиональные стандарты
приказы Росстандарта техническое регулирование (межгосударственные стандарты)
приказы Минобрнауки России общественный сектор: образование
Источник: составлено автором по данным Консультант Плюс.
36 При этом, если в предыдущих периодах в число основных источников регуляторной жесткости зачастую входили документы Государственной думы и правительства России, на рассматриваемом этапе существенно возрос вклад документов ФОИВ. Основной вклад в данный процесс вносили: Минобрнауки (приказы об утверждении образовательных стандартов), Минтруда (преимущественно, приказы об утверждении профессиональных стандартов16), Ростехнадзор (документы диверсифицированы в разрезе регулируемых областей17) и Государственная дума (см. табл. 8).
16. В документах оговариваются требования к образованию и обучению, опыту практической работы работника, требования нормативной документации, требования охраны труда, пожарной, промышленной и экологической безопасности при осуществлении профессиональных обязанностей, требования национальных и международных стандартов менеджмента качества и т.п. (см., например, Приказ Минтруда России от 14.10.2014 N 721н «Об утверждении профессионального стандарта “Логист автомобилестроения”»).

17. Тем не менее можно отметить, что некоторая часть документов Ростехнадзора относилась в указанном периоде к регламентации деятельности в области атомной промышленности (см., например, приказ Ростехнадзора от 10.01.2017 N 5 «Об утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии “Правила обеспечения безопасности при выводе из эксплуатации блока атомной станции”»).
37 Промежуточные итоги, или Чем обусловлена целесообразность проведения “регуляторной гильотины” в России?
38 Период 19962018 гг. в целом характеризовался развитием нормативно-правовой базы нового российского государства, во многих сферах выстроенной с нуля, ускоряющейся детализацией институциональной (нормативной) основы функционирования экономики. Вопрос об экономических последствиях подобной динамики нормотворческих процессов является открытым, дискуссионным. С одной стороны, институциональное пространство становится более строгим, достигается необходимая формализация регуляторной системы. С другой стороны, вместе с ростом объемов нормативной базы возрастает перечень различных формальных оснований для увеличения административной нагрузки на бизнес со стороны контрольно-надзорных органов. Данные процессы, в том числе, могут приводить к отвлечению ресурсов фирм, снижению качества инвестиционного климата и замедлению темпов роста экономики.
39

Основной объем нормативных актов и содержащихся в них требований в период 19962018 гг. был сформулирован на уровне федеральных органов исполнительной власти. Рисунок 5 отражает количество новых нормативных актов ФОИВ в расчете на один новый президентский указ. Рис. 5. Мультипликатор нормотворческой активности ФОИВ. Источник: составлено по данным Консультант Плюс.

40 И если внедрение механизмов оценки регулирующего воздействия способствовало снижению мультипликатора нормотворческой активности, то мультипликатор регуляторной жесткости продолжил устойчивый рост (см. рис. 6.)18, что стало одним из факторов наметившихся преобразований.
18. Пик показателя, приходящийся на 2006 г., обусловлен очень редким употреблением ключевого слова “требование” в тексте указов президента России.
41

Рис. 6. Мультипликатор регуляторной жесткости ФОИВ. Источник: составлено по данным Консультант Плюс.

42 В начале 2019 г. правительством России была поставлена задача по проведению “регуляторной гильотины”, сформулированы планы по отмене избыточных требований, накопленных в предшествующий период высокой нормотворческой активности. Анализ на агрегированном уровне позволяет увидеть, что между динамикой показателя совокупной факторной производительности (СФП), влияющего на структурные темпы роста российской экономики, и агрегированной нормотворческой активностью наблюдается отрицательная корреляционная взаимосвязь (см. рис. 7)19. Коэффициент корреляции для тренда СФП и тренда количества новых нормативных актов, рассчитанный для интервала 19972018 гг., составляет порядка -0,4, а для интервала 20002018 гг. порядка 0,99.
19. Расчет СФП выполнен в соответствии с методикой декомпозиции темпов экономического роста, опубликованной в [Дробышевский, Идрисов, Каукин, Павлов, Синельников-Мурылев. 2018; Drobyshevsky, Idrisov, Kaukin, Pavlov, Sinelnikov-Murylev 2018; Синельников-Мурылев, Дробышеский, Казакова. 2014] и использовавшейся в [Каукин, Павлов 2018; Дробышевский, Павлов 2019].
43

Рис. 7. Совместная динамика прироста детализации нормативной базы в России и динамика тренда совокупной факторной производительности. Источник: расчеты автора по данным Консультант Плюс.

44 Корреляционная взаимосвязь, безусловно, не свидетельствует о наличии причинно-следственных связей между статистическими показателями, и интерпретация данного феномена должна быть достаточно осторожной. Тем не менее интенсивное нормотворчество формирует предпосылки для роста издержек фирм, которые обусловлены изучением и исполнением требований новых экономических правил (так называемых compliance costs), а также издержками взаимодействия с контрольно-надзорными органами.
45 С учетом гипотезы о взаимосвязи между динамикой нормотворческой активности и производительностью экономики (СФП), “регуляторная гильотина” может стать значимым источником экономического роста российской экономики20. Необходимо при этом оговориться, что ее проведение в качестве необходимого дополнения требует реформирования деятельности контрольно-надзорных органов, обеспечения прозрачности их работы, поскольку на качество инвестиционного климата будет влиять не только содержание и строгость сохранившихся после “регуляторной гильотины” норм, но и качество механизмов принуждения к их исполнению.
20. В том числе, за счет улучшения инвестиционного климата.
46 По результатам проведенного исследования могут быть охарактеризованы закономерности и выделены отдельные экономические (макроэкономическая нестабильность, глобальные шоки внешнеторговой и деловой конъюнктуры) и политико-экономические (динамика электоральных циклов) факторы регуляторной динамики в России. Во-первых, вновь устанавливаемые нормативные требования, как правило, cконцентрированы в небольшом количестве официальных документов. Во-вторых, для периода трансформационного перехода (в 1990-е гг. и начало 2000-х гг.), а также для периодов нестабильности макроэкономических параметров (кризисы 1998 г., 20082009 гг.) характерна повышенная регуляторная активность Государственной думы и правительства России. В то же время в относительно стабильные периоды регуляторная жесткость нормативной базы возрастает преимущественно за счет активной нормотворческой деятельности ФОИВ. В-третьих, перечень приоритетов регуляторной политики меняется инерционно, наследуются приоритеты регуляторной политики более ранних периодов, тем самым проявляется эффект колеи. При этом повышение регуляторной жесткости в финансовом секторе на протяжении всего исследуемого периода один из приоритетов нормотворческой активности высших органов государственной власти в России. В-четвертых, в период 20092018 гг. (начиная с активной фазы развития мирового финансово-экономического кризиса) в России происходит переориентация приоритетов в пользу более активного регулирования общественного сектора экономики как сферы расширенного воспроизводства человеческого капитала, в том числе в связи с исчерпанием традиционных источников экономического роста. Наконец, в-пятых, отчетливо прослеживается рост нормотворческой активности органов государственной власти в окрестности границ политического цикла.

Библиография

1. Голодникова А., Ефремов А., Комин М., Соболь Д., Цыганков Д., Шклярук М. (2018) Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего. М.: Центр стратегических разработок (https://www.csr.ru/wp-content/uploads/2018/05/REGULYATORNAYA-POLITIKA-V-ROSSII_INTERNET.pdf).

2. Дробышевский С.М., Идрисов Г.И., Каукин А.С., Павлов П.Н., Синельников-Мурылев С.Г. (2018) Декомпозиция темпов роста российской экономики в 2007—2017 гг. и прогноз на 2018–2020 гг. // Вопросы экономики. № 9. С.5?31.

3. Дробышевский С.М., Павлов П.Н. (2019) Декомпозиция темпов роста экономики России в 2018–2019 гг. // Экономическое развитие России. № 3. С. 3?7.

4. Каукин А., Павлов П. (2018) Оценка ВВП России в 2017 г. с помощью декомпозиции темпов роста // Экономическое развитие России. № 4. C. 9?13.

5. Кирдина С.Г., Кирилюк И.Л., Толмачева И.В. Рубинштейн А.А. (2011) Российская модель институциональных изменений: опыт эмпирико-статистического исследования // Вопросы экономики. № 11. С. 97?114.

6. Кирдина С.Г., Рубинштейн А.А. (2014) Эффекты path dependence и экономии от масштаба в российском законотворчестве // Вопросы экономики. № 11. С. 58?82.

7. Николаев И. А., Шульга И. Е. (2004) Экономические издержки законотворчества: Аналитический доклад. Москва (http://www.fbk.ru/upload/images/Econom_izdergki_zakonotv.pdf).

8. Павлов П. (2019) Экономические факторы нормотворческой активности в России // Вопросы государственного и муниципального управления. №2. С. 39?70.

9. Синельников-Мурылев С., Дробышевский С., Казакова М. (2014) Декомпозиция темпов роста ВВП России в 1999–2014 годах // Экономическая политика. № 5. С. 7–37.

10. Ткаченко Н. (2017) Статистический анализ федерального законодательства. М.: Центр стратегических разработок (https://csr.ru/wp-content/uploads/2017/02/Issledovanie_TSSR_statistika-po-zakonoproektam.pdf).

11. Al-Ubaydli O., McLaughlin P. (2017) RegData: A Numerical Database on Industry-Specific Regulations for all United States Industries and Federal Regulations, 1997–2012 // Regulation and Governance. Vol. 11. No. 1. Pp. 109?123.

12. Bailey J., Thomas D. (2017) Regulating away Competition: the Effect of Regulation on Entrepreneurship and Employment // Journal of Regulatory Economics. Vol. 52. No. 3. Pp. 237?254.

13. Chambers D., McLaughlin P., Stanley L. (2019) Barriers to Prosperity: The Harmful Impact of Entry Regulations on Income Inequality. Public Choice. Vol. 180. No. 1–2. Pp. 165–190.

14. Coffey B., McLaughlin P., Peretto P. (2016) The Cumulative Cost of Regulations. Mercatus Research Paper. April (https://ssrn.com/abstract=2869145).

15. David P. A. (1985) Clio and the Economics of QWERTY // The American economic review. Vol. 75. No. 2. Pp. 332?337.

16. Dawson J., Seater J. (2013) Federal Regulation and Aggregate Economic Growth // Journal of Economic Growth. Vol. 18. No. 2. Pp. 137?177.

17. Drobyshevsky S., Idrisov G., Kaukin A., Pavlov P., Sinelnikov-Murylev S. (2018) Decomposition of growth rates for the Russian economy // Russian Journal of Economics. No.4. P.305–327.

18. Ellig J., McLaughlin P. (2016) The Regulatory Determinants of Railroad Safety // Review of Industrial Organization. Vol. 49. No. 2. Pp. 371–398.

19. Gordon S., Garen J., Clark J. (2018) The Growth of Government, Trust in Government, and Evidence on their Coevolution. Journal of Economics and Finance. Vol. 43. No. 3. Pp. 456–480 (https://doi.org/10.1007/s12197-018-9453-y).

20. Gutierrez G., Philippon T. (2017) Declining Competition and Investment in the US. National Bureau of Economic Research. WP No. 23583.

21. Malone T., Chambers D. (2017) Quantifying Federal Regulatory Burdens in the Beer Value Chain // Agribusiness. Vol. 33. No. 3. Pp. 466?471.

22. McLaughlin P., Sherouse O. (2019) RegData 2.2: A Panel Dataset on US Federal Regulations // Public Choice. Vol. 180. No. 1?2. Pp. 43?55.

23. Mulligan C., Shleifer A. (2005) The Extent of the Market and the Supply of Regulation // Quarterly Journal of Economics. Vol. 120. No. 4. Pp. 1445?1473