State and Society as Co-Production partners: Theory and Russian realities
Table of contents
Share
Metrics
State and Society as Co-Production partners: Theory and Russian realities
Annotation
PII
S086904990004392-3-1
DOI
10.31857/S086904990004392-3
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Nataliya Vasilenok 
Occupation: lecturer at the National Research University “Higher School of Economyˮ
Affiliation: National research University Higher school of Economics.
Address: Russian Federation, Moscow
Leonid Polishchuk
Affiliation: candidate of Economic Sciences, professor of the National Research University “Higher School of Economyˮ
Address: Russian Federation, Moscow
Igor Shagalov
Occupation: Junior researcher
Affiliation: National Research University “Higher School of Economyˮ
Address: Russian Federation, Moscow
Edition
Pages
35-53
Abstract

 

The article investigates the public-state partnership, in which the society by its own forces and means is included along with the state, in the creation of public goods and services. The impact of such practices on the quality of public administration and public welfare, depending on the state of institutions, including the accountability of government to society, and on the stock of social capital, is discussed. The conclusions of the theory of public-public partnership are interpreted in the light of Russian realities, where the participation of society in the co-production of public goods and services becomes widespread.

 

Keywords
public-state partnership, co-production of public goods and services, institutions, social capital, civil culture.
Date of publication
27.03.2019
Number of characters
57270
Number of purchasers
19
Views
183
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf 100 RUB / 1.0 SU

To download PDF you should sign in

Full text is available to subscribers only
Subscribe right now
Only article
100 RUB / 1.0 SU
Whole issue
800 RUB / 16.0 SU
All issues for 2019
4224 RUB / 30.0 SU
1 Общественно-государственное партнерство: теория и российские практики
2 В последние годы граждане России все активнее включаются в решение общественных проблем. Жертвователи, волонтеры, активисты, местные сообщества и некоммерческие организации играют заметную роль в здравоохранении, образовании, создании и содержании объектов инфраструктуры, социальной защите, охране окружающей среды, ликвидации последствий стихийных бедствий, поддержании общественного порядка и т.д. Результат такой деятельности – общественные блага и услуги, выгоду от которых, согласно известному определению, получает общество в целом.
3 В классическом разделении труда между государством и частным сектором общественными благами ведает государство. На практике же часть этих обязанностей в инициативном порядке принимают на себя граждане и общественные объединения – в развитых странах их вклад в создание общественных благ и услуг достигает 7-8% ВВП [Casey 2016], и Россия следует в этом отношении мировым тенденциям. Такого рода инициативы приветствуются и поддерживаются государством, которое использует для этого различные финансовые, юридические и организационные механизмы. 2018 г. был объявлен в России Годом волонтера, а в государственных документах благотворительность и иные формы общественного участия рассматриваются как важные источники ресурсов развития социальной сферы, дополняющие бюджетные средства1.
1. См., например, “Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 годаˮ; “Методические рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, способствующие увеличению доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований”.
4 Подобное взаимодействие государства и общества принято рассматривать как общественно-государственное партнерство, по аналогии с популярной моделью частно-государственного партнерства, где государство привлекает к исполнению своих функций предприятия частного сектора. Общественно-государственное партнерство считается шагом вперед по сравнению с традиционной моделью, где общество выступает коллективным заказчиком и потребителем общественных благ и услуг, а также предоставляет в виде налогов необходимые для этого средства. Прямое участие общества в качестве партнера государства в создании таких благ и услуг привлекает в социальную сферу дополнительные ресурсы и дает гражданам возможность самореализации в общественно-полезной деятельности.
5 Их добровольное участие в создании общественных благ и услуг часто рассматривается как признак зрелости гражданского общества, где индивиды объединены общим интересом и готовы ради этого к совместным действиям. Гражданское общество можно рассматривать как резервуар социального капитала, понимаемого как способность к самоорганизации и коллективным усилиям ради общего блага [Putnam, Leonardi, Nanetti 1993]. Общественно-государственное партнерство открывает разнообразные возможности для такой самоорганизации и получения тем самым осязаемой отдачи на социальный капитал. В свою очередь, социальный капитал может прирастать опытом коллективного участия в общественно-государственном партнерстве.
6 Несмотря на указанные достоинства, модель общественно-государственного партнерства вызывает ряд вопросов. Если государство испытывает дефицит бюджетных средств, который частично восполняется обществом, то не следует ли в таком случае повысить налоги и предоставить дополнительные ресурсы профессионалам и специализированным службам, а не добровольцам-дилетантам? И наоборот, если волонтеры, частные жертвователи и общественные объединения эффективнее справляются с теми или иными задачами, находящимися в сфере ве́дения государства, то не лучше ли изначально возложить на общество такие полномочия при соответствующем снижении налогов?
7 Далее, если общество включается в содержание социальной сферы ввиду нехватки или низкого качества предоставляемых государством общественных благ и услуг, то не свидетельствует ли такой дефицит о недостатках власти, а если так, то каким образом компенсаторные усилия общества отражаются на стимулах бюрократии и не усугубляют ли они проблему? И наконец, гражданское общество может быть не только партнером власти, но и автономным от нее элементом в системе сдержек и противовесов. Это означает, что для коллективной гражданской инициативы возможны различные применения, от сотрудничества с государством до контроля над ним, причем в обоих случаях мотивом коллективных действий является стремление улучшить положение дел с общественными благами и услугами. Общественно-государственное партнерство реализует первую возможность. Но возникает вопрос, не происходит ли это в ущерб второй важной функции гражданского общества?
8 В поисках ответов на поставленные вопросы полезно сначала обратиться к теории общественно-государственного партнерства. Затем можно рассмотреть выводы теории в свете российских практик и реалий.
9 Общественно-государственное партнерство с экономической точки зрения
10 Согласно классическим взглядам, создание общественных благ и услуг возлагается на государство. Это позволяет избежать провалов рынка, возникающих при добровольном частном финансировании общественных благ и известных как “проблема безбилетникаˮ. Рыночные свободы и личный интерес обеспечивают эффективное использование ресурсов общества при производстве благ частного потребления. Но в случае общественных благ личный и общественный интерес расходятся друг с другом, и совокупность частных решений оказывается далекой от общественного оптимума. Чтобы добиться лучших результатов в интересах всех участников, индивиды должны координировать свои действия с учетом не только личной, но и общественной выгоды. На практике такая координация сталкивается с проблемой коллективных действий (Olson 1965), которая трудноразрешима при дефиците доверия, отсутствии необходимых для сотрудничества норм и ценностей, каналов коммуникации в обществе и других ингредиентов социального капитала.
11 Потому производство общественных благ и услуг традиционно возлагается на государство, которое наделяется для этого необходимыми ресурсами, главным образом в виде налоговых поступлений, и распоряжается этими средствами в интересах общества. В реальности производство общественных благ – отнюдь не исключительная прерогатива государства, отчасти ввиду того, что некоторые блага и услуги, например образование и здравоохранение, сочетают свойства и частных, и общественных [Epple, Romano 1996], а также вследствие распространенной практики аутсорсинга производства общественных благ частному сектору [Hart, Shleifer, Vishny 1997] в формате частно-государственного партнерства. Кроме того, как уже указывалось, нередко общество не довольствуется ролью заказчика и пассивного потребителя данного вида благ и услуг, а непосредственно включается в их создание.
12 К экономическим предпосылкам общественно-государственного партнерства можно отнести сравнительные преимущества каждой из сторон. В случае государства речь идет о выгодах специализации, профессионализма, отдачи на масштаб и возможности бюджетного планирования и маневра. Сравнительными преимуществами общества выступают высокая мотивация, в основе которой лежит альтруизм и чувство долга2, лучшая информированность об общественных нуждах и бо́льшая гибкость в поисках путей их удовлетворения [Bode, Brandsen 2014]. Следовательно, появляется возможность “разделения трудаˮ между обществом и государством, вовлеченными в совместное производство (далее – со-производство) общественных благ и услуг.
2. В литературе в таком случае принято говорить о “просоциальных ценностяхˮ [Benabou, Tirole 2006], носители которых испытывают удовлетворение от самого факта содействия общественному благу. В теории благотворительности подобный эффект известен также под названием “теплого свеченияˮ [Andreoni 1998].
13 Пионером исследований данного феномена была Э. Остром, удостоенная впоследствии за эти работы Нобелевской премии. Она обратила внимание на “технологическиеˮ предпосылки успеха со-производства общественных благ [Ostrom 1996]. Если вклады в со-производство общества и государства однотипны и заменяют друг друга, то для совместного участия сторон трудно найти экономические обоснования, и следует поручить дело той из них, которая справляется с задачей с меньшими общественными издержками. Ситуация меняется, если общество и государство вкладывают в со-производство специфические ресурсы, которые дополняют друг друга – в таком случае в со-производстве возникает синергия, которую невозможно реализовать без участия обеих сторон.
14 В случае взаимозаменяемости ресурсов, согласно известному экономическому определению, прирост одного из них уменьшает отдачу на другой. Если же ресурсы дополняют друг друга, то наоборот, с ростом одного из них отдача на другой повышается3. Именно так обстоит дело в “историях успехаˮ со-производства: например, когда власти отвечают за магистральные сети инфраструктуры (водо- и электроснабжение и пр.), а местные сети создаются силами пользователей, или когда родители учеников взаимодействуют со школой, или когда местные сообщества следят за порядком и безопасностью на своей территории, находясь в контакте с полицией, и т.п.
3. Так, если труд и капитал дополняют друг друга, то при увеличении капиталовооруженности экономики растет производительность труда.
15 Если же общество и государство просто подменяют друг друга как провайдеры общественных услуг, то экономические (вернее было бы говорить – технологические) предпосылки для со-производства отсутствуют. Возникновение со-производства в подобной конфигурации следует объяснять не экономически целесообразным разделением труда между обществом и государством, а спонтанной реакцией граждан на нехватку общественных услуг, получаемых от государства. Со-производство в таком случае может свидетельствовать о неудовлетворительном исполнении государством своих обязанностей.
16 Неэффективность государства может быть не только причиной, но и (что несколько неожиданно) следствием вовлеченности общества в исполнение государственных функций. Ожидание, что общество способно собственными силами и ресурсами восполнить провалы государства, может дестимулировать бюрократию и привести к преднамеренному перекладыванию на общество государственных обязательств даже в тех случаях, когда государство в принципе способно лучше справиться с теми или иными задачами и располагает для этого необходимыми ресурсами4. Не случайно в числе условий успешного со-производства общественных благ Остром упоминает способность государства достоверно гарантировать собственный вклад и не сокращать его в ответ на вклад общества.
4. Так, частные и коллективные меры защиты от преступности позволяют полицейским службам экономить собственные усилия [Helsley, Strange 2005; Mendoza 2015; Василенок, Яркин 2018].
17 Из сказанного, однако, не следует, что общественно-государственное партнерство во всех случаях дестимулирует власть. При определенных условиях оно, напротив, может дисциплинировать ее. Здесь важным фактором вновь оказывается взаимосвязь между вкладами общества и государства, которая, таким образом, имеет не только технологическое, но и политико-экономическое значение. Если эти вклады взаимно поддерживают друг друга, то участие общества смягчает потери, возникающие при нецелевом использовании властью своих ресурсов. Такой эффект уменьшает политические издержки коррупции, патронажа и других патологий государства и попустительствует дальнейшим злоупотреблениям. Наоборот, в случае взаимной дополняемости вкладов государства и общества со-производство повышает отдачу на государственные ресурсы, используемые целевым образом, и, таким образом, растет политическая цена злоупотреблений властью, что положительно отражается на эффективности государства.
18 В первом случае последствия для общества от партнерства с государством неоднозначны. С одной стороны, привлечение дополнительных ресурсов в социальную сферу повышает общественное благосостояние, но с другой – расчет на эти ресурсы может дестимулировать политиков и чиновников, и в таком случае общество несет возрастающие потери от неудовлетворительного исполнения государством своих обязанностей. A priori не ясно, какой из этих эффектов преобладает, а значит, выгода для общества со-производства общественных благ и услуг остается под вопросом. Во втором случае подобная дилемма не возникает: общество выигрывает вдвойне – как от собственного вклада в общественное благо, так и от стимулирующего влияния такого вклада на государство. Таким образом, оценка общественно-государственного партнерства зависит от того, как связаны друг с другом вклады общества и государства, и важно выяснить, под влиянием каких факторов складывается такая взаимосвязь.
19 Роль институтов и социального капитала
20 Замечание Остром о том, что успешное со-производство возможно лишь в том случае, когда государство гарантирует свой вклад, подводит к более общему выводу о важности институтов как предпосылки эффективного общественно-государственного партнерства. Действительно, качественные институты обеспечивают исполнение контрактов, включая “социальный контрактˮ между обществом и государством, предотвращают коррупцию и другие формы злоупотребления властью, обеспечивают разумный баланс между налоговым бременем и предоставлением государством общественных благ и услуг. При наличии такого фундамента общество не делает за государство его работу, “списываяˮ при этом не приносящие общественной пользы налоги, а ищет эффективные пути дополнения государственных программ и услуг собственными средствами.
21 С более общей точки зрения, сильные институты обеспечивают рациональное использование совокупных ресурсов, находящихся в распоряжении общества. Часть из них централизуется через государственный бюджет, если для этого есть объективные основания, а часть напрямую вкладывается обществом в создание общественных благ и услуг. В таком объективно обусловленном разделении труда нет места для дублирования функций общества и государства. Следовательно, сильные институты обеспечивают взаимную дополняемость государственных и негосударственных ресурсов, что, как мы уже знаем, является экономической и политической предпосылкой успеха общественно-государственного партнерства.
22 При слабых институтах государство неудовлетворительно исполняет свои обязанности перед обществом. В результате возникает острая нехватка предоставляемых государством общественных благ и услуг5. Общество реагирует на этот дефицит собственными силами, фактически замещая государство, и в таком случае следует ожидать взаимной заменяемости ресурсов общества и государства. Как явствует из предыдущего раздела статьи, это может привести к дальнейшему сокращению вклада государства в дело производства, общественных благ и услуг. В обоих случаях при включении общества в их создание возникает эффект мультипликатора, умножающий выигрыш от эффективного государства в случае сильных институтов, и наоборот, усугубляющий потери от ненадлежащего распоряжения государством своими полномочиями и ресурсами при слабости институтов.
5. Стоит иметь в виду, что институты – также сфера ответственности государства (по крайней мере в том, что касается правосудия, создания благоприятного делового климата, прав собственности, исполнения контрактов и пр.). Потому слабость институтов становится в один ряд с дефицитом общественных услуг, таких как здравоохранение, инфраструктура, предотвращение преступности и др. Заметим в этой связи, что со-производство возможно и при наличии таких институтов, которым общество может найти неформальные альтернативы в виде теневой экономики, система “понятийˮ, кланов и пр.
23 Институты, от качества которых зависит эффективность со-производства общественных благ, в свою очередь являются “эндогеннымиˮ [Aghion, Alesina, Trebbi 2004; Acemoglu, Robinson 2012], то есть отражают расстановку политических сил и во многом зависят от способности общества контролировать власть [Weingast 1997; Nannicini, Stella, Tabellini, Troiano 2013]. Такая способность обеспечивается гражданской культурой, понимаемой как осознание сопричастности к общественным делам и личной ответственности за положение дел в обществе, как опыт вовлеченности в политику и навыки использования демократических процессов для контроля общества над властью [Almond, Verba 1963]. Согласно более современной трактовке, гражданская культура ставит поддержку власти в зависимость от того, насколько эффективно государство предоставляет общественные блага и услуги [Nannicini, Stella, Tabellini, Troiano 2013]. Подотчетное государство – само по себе важнейшее общественное благо, и поэтому гражданскую культуру правомерно рассматривать как особую разновидность социального капитала, позволяющего совместными усилиями достигать общей цели.
24 Социальный капитал традиционно упоминается в контексте со-производства общественных благ и услуг. Однако обычно в таких случаях речь идет об аполитичной самоорганизации для коллективного решения прикладных проблем социальной сферы, инфраструктуры и т.п. Условимся в дальнейшем именовать необходимый для таких целей социальный капитал низовым. Роль гражданской культуры в связи с со-производством общественных благ до сих пор не анализировалась, а между тем от нее во многом зависит эффективность этой модели.
25 Отметим прежде всего принципиально различные функции двух типов социального капитала – запасы низового социального капитала характеризуют способность и готовность общества включиться в со-производство в качестве партнера государства или его альтернативы6, тогда как гражданская культура позволяет обществу контролировать власть. Нетрудно видеть, что указанные разновидности социального капитала могут оказывать противоположное воздействие на качество государственного управления. Гражданская культура заставляет власть в большей мере считаться с нуждами общества и повышает тем самым эффективность государства. Что касается низового социального капитала, то он может стать альтернативой государству, которое в таком случае оказывается менее эффективным. Вклад общества, питаемый низовым социальным капиталом, замещает при этом недостаточный вклад государства, и в таком случае, как следует из предыдущего раздела статьи, итоговый выигрыш общества от партнерства с государством оказывается под вопросом.
6. Отметим в этой связи, что в ряде определений гражданского общества подчеркивается, что оно, будучи независимым от государства, не должно подменять собой государственные органы и не стремиться к этому (см., например, [Schmitter 1993]).
26 Результирующая общественная отдача на низовой социальный капитал, включая прямой выигрыш общества от дополнительных ресурсов в социальной сфере и возможный проигрыш от дестимулирующего воздействия на государство, зависит от запасов гражданской культуры. Согласно [Menyashev, Polishchuk 2018], при острой нехватке гражданской культуры власть практически неподотчетна обществу, которому в таком случае нечего терять, и низовой социальный капитал дает положительный итоговый эффект. Это позволяет отчасти скомпенсировать острый дефицит общественных услуг без особого ущерба для и без того низкой эффективности государства. При высокой гражданской культуре подотчетная власть полностью выполняет свои обязанности перед обществом, и низовой социальный капитал эффективно дополняет ресурсы государства и также дает положительную отдачу. Однако в промежуточном диапазоне гражданской культуры дестимулирующий эффект низового социального капитала может превзойти прямой выигрыш, и общественная отдача на этот ресурс оказывается отрицательной. В этом случае парадоксальным образом общество несет чистые потери от своей способности и готовности к со-производству с неэффективным государством.
27 “Сделай самˮ
28 Добровольное участие россиян в создании общественных благ и услуг носит во многом неформальный характер, а потому не фиксируется официальной статистикой7. О масштабах, динамике и форматах этого движения можно судить по косвенным данным, материалам социологических наблюдений, а также по мониторингу СМИ и социальных сетей. Исследователи констатируют растущую готовность граждан к самообъединению для решения собственными силами общественных проблем на фоне разочарования в способности государства удовлетворять потребности общества в социальных услугах [Дмитриев, Белановский, Никольская 2018]8. Анализ Интернета выявляет устойчивый рост в 2005–2015 гг. обращений к русскоязычной версии Google по ключевым словам “волонтерˮ, “пожертвованиеˮ, “донорствоˮ и др. [Sobolev, Zakharov 2018]. В печатной и электронной прессе множатся сообщения о разнообразных низовых инициативах во многих областях социальной и коммунальной сферы – от раздельной уборки мусора до помощи незащищенным группам населения.
7. Причем государство предпринимает усилия по регламентации волонтерского движения. Делаются попытка наладить его взаимодействия с органами власти и государственными учреждениями.

8. См. также статью М. Дмитриева и Л. Никольской в данном номере журнала. – Прим. ред.
29 Наблюдаемая активность российского гражданского общества согласуется с восходящей к С. Липсету гипотезой модернизации, согласно которой экономическое развитие, урбанизация, рост образования и укрепление среднего класса способствуют вовлеченности населения в общественные дела и накоплению социального капитала, необходимого для самоорганизации вокруг решения актуальных общественных проблем [Lipset 1960]. Основу для таких социальных сдвигов в России заложил экономический рост начала 2000-х гг., в результате которого преобладавшие в 1990-х гг. “ценности выживанияˮ стали сменяться “ценностями самореализацииˮ (подробнее об указанных ценностях см. [Inglehart, Welzel 2005]), в том числе в общественной деятельности. С экономической точки зрения рост внимания россиян к общественным проблемам можно объяснить обострившимся диспаритетом между выросшим за время “золотого десятилетияˮ российской экономики частным потреблением и неудовлетворительным состоянием социальной сферы, ограничивающим общественное потребление [Polishchuk 2013].
30 Отражением таких перемен в настроениях общества стало более распространенное в последнее время чувство ответственности граждан за положение дел не только в собственной семье, но и в городе или районе и даже в стране. Сегодня, по данным Левада-Центра, такое чувство в полной или значительной мере испытывают, соответственно, 32 и 28% респондентов. Характерно, что одновременно заметно выросло число считающих возможным для себя повлиять на происходящее в городе или районе (16%) и в стране (10%)9. Такие индивиды становятся организаторами или активными участниками гражданских инициатив.
9. См. >>>>
31 В то же время растущая общественная активность россиян за немногими исключениями носит отчетливо выраженный неполитический характер и сосредоточена на решении конкретных утилитарных задач. Согласно [Мерсиянова, Коренева 2015], свыше четверти населения регулярно участвуют в субботниках, но лишь 1–2% в пикетах, митингах и демонстрациях. Такое направление энергии гражданского общества связано с глубоко укоренившимся в России пессимизмом относительно использования механизмов и инструментов демократии для решения общественных проблем. Согласно [Gaber, Polishchuk, Sokolov, Stukal 2019] корни этих настроений уходят в начало 1990-х гг., когда в стране произошел коллапс гражданской культуры и ее ключевые индексы, включая интерес к политике, мнение, что граждане должны активно участвовать в принятии государственных решений, и ценимость в обществе политических сдержек и противовесов, резко упали и не восстановились вплоть до настоящего времени. В этом отношении Россия до сих пор отклоняется от предсказаний гипотезы модернизации о том, что растущая готовность общества к коллективным действиям способствует укреплению и развитию демократии.
32 А. Хиршман в своем известном труде [Hirschman 1970] противопоставил две альтернативные формы реакции на общественные проблемы в жизни людей – “голосˮ (voice) для выражения своего недовольства и воздействия на принятие общественных решений, и “уходˮ (exit) в различного рода паллиативы. Российские реалии свидетельствуют, что молчаливый “уходˮ в аполитичную самоорганизацию для решения общими силами и собственными средствами конкретных социальных проблем, оставленных без внимания государством, может быть коллективным. Не пытаясь добиться большего от государства, граждане берут дело в собственные руки, действуя по принципу “сделай самˮ.
33 Подобные инициативы чаще всего компенсируют дефицит общественных благ и услуг, получаемых от государства, и ресурсы общества таким образом заменяют, а не дополняют государственные инвестиции. В частности, множатся примеры, когда местные жители и предприниматели собственными силами создают или поддерживают объекты инфраструктуры, находящиеся в сфере ответственности (“на балансеˮ) государства. Один из наиболее ярких примеров такого рода – восстановление бизнес-сообществом пришедшего в негодность моста через реку Шарьинка в Костромской области. Муниципальные власти утверждали, что в местном бюджете не было средств. Примечательно в этой истории и то, что фактические издержки ремонта моста оказались в 20 раз меньше оценки стоимости проекта городской администрацией [Полищук 2014].
34 Другой пример: руководители предприятий Ржева общими усилиями восстановили разрушенную половодьем дамбу, соединяющую один из районов с остальной частью города. Проходящая через дамбу дорога была закрыта властями для движения, а объездные пути также стали быстро приходить в негодность. Обещание руководства города восстановить дамбу не выполнялись. В конечном итоге проблема была решена силами местного бизнес-сообщества, причем, как и в предыдущем кейсе, ремонт обошелся во много раз дешевле, чем это предполагалось городскими властями (https://www.novayagazeta.ru/articles/2015/08/17/65266-damba-razdora). Все более популярным в стране становится ремонт дорог силами и средствами общественности; при этом “народный асфальтˮ обходится дешевле муниципального и не уступает ему по качеству ( >>>> ).
35 А в якутском райцентре Красные Баки пенсионер организовал сбор средств для ремонта терапевтического отделения местной больницы, вложив в проект и собственные деньги, однако для ремонта остальных отделений собранных средств оказалось недостаточно ( https://www.kommersant. ru/doc/3812356 ). В ряде случаев инициаторами сбора пожертвований для ремонта лечебных учреждений выступают сами местные власти. Вообще, здравоохранение доминирует среди отраслей социальной сферы, получающих прямую поддержку общества. В первой тройке российских благотворительных организаций, на долю которых в 2017 г. пришлось более трети всего фандрайзинга в стране, находились фонды, оказывающие медицинскую помощь, в первую очередь детям с тяжелыми заболеваниями ( >>>> ). Таким образом, и здесь налицо замещение ресурсами общества дефицитных государственных услуг.
36 Подобное замещение характерно и для других сфер гражданской активности в России и может быть проиллюстрировано, например, участием волонтеров в ликвидации последствий стихийных бедствий. Вспомним катастрофические лесные пожары жаркого лета 2010 г. в центральной России, в том числе в Подмосковье, когда в борьбу с огнем вступили массы добровольцев, многие из которых прибыли из незатронутых огнем регионов страны. Двумя годами позднее тысячи волонтеров сразу прибыли в разрушенный наводнением город Крымск для разбора завалов и доставки уцелевшим жителям гуманитарной помощи, собранной инициативными группами по всей стране. Само же бедствие стало результатом халатности органов власти, не сумевшей эффективно организовать помощь пострадавшим. Таким образом, и в этом случае общество компенсировало провалы государства.
37 Оценка российской модели со-производства
38 Согласно изложенной выше теории, взаимная заменяемость вкладов общества и государства, характерная для распространенной в России модели “сделай самˮ, отражает слабость российских институтов [Polishchuk 2013], в том числе недостаточную эффективность регионального и муниципального управления [Баранов, Малков, Полищук, Рохлиц, Сюняев 2015]. Такая связь отчетливо выявляется в исследовании частных инвестиций в безопасность в России [Vasilenok 2018]: чем слабее институты в российском регионе, тем в большей степени расходы на частные охранные предприятия замещают государство в защите от преступности.
39 Отдавая должное энергии и мотивации гражданских активистов, необходимо осознавать ограниченные возможности такого рода начинаний по сравнению с должным образом укомплектованными, оснащенными и мотивированными профессиональными службами. Особенно в том, что касается содержания инфраструктуры, преодоления стихийных бедствий, здравоохранения, поддержания общественного порядка и пр. Участие волонтеров в такой деятельности может быть оправдано лишь как дополнение к государственным усилиям, но не может рассматриваться как их полноценная альтернатива.
40 Возможная неэффективность подменяющих государство низовых инициатив связана также с тем, что последние, как правило, носят изолированный характер и локальные усилия не координируются друг с другом. В результате могут возникнуть нежелательные внешние эффекты, когда решаемая проблема в той или иной мере перекладывается на соседей, которые вынуждены принимать защитные меры. Такая динамика, известная экономистам как “гонка ко днуˮ (см., например, [Klevorick 1996]), приводит к чрезмерным затратам общественных ресурсов, которые расходуются, помимо прочего, на защиту от возникающих по соседству внешних эффектов со-производства.
41 Это явление хорошо иллюстрируется все теми же инвестициями местных сообществ в собственную безопасность – локальные меры защиты (ограда, пропускные пункты, охрана, видеонаблюдение и пр.) приводят к “переливуˮ преступности на соседние, менее защищенные участки [Василенок, Яркин 2018]. Последствия такой “гонки ко днуˮ зримо наблюдаются в спальных районах Москвы, где многоквартирные жилые дома и комплексы все чаще обносятся высокими заборами. Практика “огораживанияˮ (gated communities) первоначально возникла в элитных районах США и других стран, но в сегодняшней Москве и ряде других крупных городов России она все более становится стандартом проживания среднего класса и отражает неудовлетворенность населения охраной общественной безопасности и контролем правил парковки государственными службами (подробнее см. [Polishchuk, Sharygina 2016]). Безопасность оказывается в таком случае не только общественным, но и в значительной мере клубным благом, которое создается силами местных сообществ. Нежелательным побочным эффектом такого со-производства безопасности становится фрагментация городского пространства и социальной среды, препятствующая проезду, общению и другим важным для городского развития коммуникациям.
42 Ранее указывалось, что вклад государства в со-производство общественных благ и услуг может изменяться в зависимости от вклада общества и что при наличии преобладающей в России взаимной заменяемости этих вкладов со-производство может оказывать дестимулирующий эффект на государственные и муниципальные службы. В таком случае, как следует из изложенной выше теории, итоговая выгода для общества от партнерства с государством зависит от соотношения запасов низового социального капитала и гражданской культуры.
43 Пропорции двух указанных разновидностей социального капитала варьируются между городами и регионами России в широких пределах, отражая особенности их истории, географии, демографии, структуру экономики, социальный состав, уровень образования населения и пр. [Полищук 2014]. Оценки гражданской культуры и низового социального капитала, рассчитанные для российских городов по материалам социологического опроса проекта “Георейтингˮ НИУ ВШЭ, свидетельствуют, что гражданская культура, как и следовало ожидать, оказывает положительный эффект на качество городского управления, тогда как влияние низового социального капитала отчетливо негативно [Menyashev, Polishchuk 2018]. Последнее объясняется тем, что при общем дефиците гражданской культуры в России вклады общества и государства в со-производство общественных благ и услуг взаимно заменяют друг друга. В таком случае низовой социальный капитал позволяет нерадивым чиновникам подменять собственные ресурсы и усилия инициативой масс.
44 Отрицательное воздействие общественно-государственного партнерства в российских условиях на качество государственного управления не позволяет рассматривать низовой социальный капитал как безусловно полезный для общества ресурс развития, поскольку прямой выигрыш от дополнительных инвестиций общества в социальную сферу может оказаться меньше общественных потерь от дестимулирующего воздействия на власть. Данные “Георейтингаˮ подтверждают предсказания теории. В российских городах с низким запасом гражданской культуры прямой эффект преобладает над косвенным, и низовой социальный капитал повышает качество жизни. А в городах с более высокой гражданской культурой последняя вытесняется низовым социальным капиталом, отдача на который оказывается в этом случае отрицательной. В таких городах общественно-государственное партнерство может оказаться непродуктивным с точки зрения интересов общества и усугубляет проблемы, на решение которых была изначально направлена общественная инициатива.
45 Наконец, если местные сообщества заменяют общественные блага, за которые отвечает государство, клубными благами собственного производства, то обязательства и функции государства перестают играть значимую роль в жизни людей и оказываются за пределами сферы общественного интереса и внимания10. Место “городаˮ как метафорического образа формальных государственных институтов в общественном сознании занимают в таком случае социальные сети, неформальные сообщества и “кланыˮ, в рамках которых люди полагаются на взаимную помощь и поддержку [Greif, Tabellini 2010]. В результате органы власти как провайдеры социальных услуг уходят в глазах населения на второй план и в еще большей мере выводятся из-под общественного контроля, что в свою очередь усугубляет дефицит государственных услуг [Gurgur 2016] и повышает важность клубных благ. В возникающем порочном круге происходит прогрессирующее вытеснение и замещение “городаˮ “кланамиˮ.
10. … гражданскому обществу государство или не нужно, или только мешает. Становится возможной своего рода эмиграция существенной части населения страны. Но не за границу (или не только и не столько за границу), а в другую, параллельную государству реальностьˮ [Волков, Колесников 2016, с. 4].
46 Позиция государства
47 Как отмечалось в начале статьи, имеются многочисленные свидетельства того, что разделение обществом ответственности с государством за предоставление общественных благ и услуг высоко ценится российскими властями. Такая деятельность получает растущее государственное признание и разнообразную поддержку. Правительственные органы рассчитывают на рост масштабов со-производства, увеличив вовлечение в него населения с нынешних 11% до 20% ( >>>> ). Развитие социальной активности граждан получило официальный статус федерального проекта, в рамках которого предусмотрены программы подготовки кадров, создание многочисленных ресурсных центров (в том числе при федеральных министерствах здравоохранения, образования, культуры, строительства и др.), механизмы финансирования, налоговые льготы и другие элементы инфраструктуры волонтерства и общественно-государственного партнерства. Поощряется взаимодействие государственных и муниципальных властей с волонтерскими организациями. Необоснованный отказ от такого сотрудничества признан недопустимым.
48 Одна из причин столь явной заинтересованности государства в со-производстве общественных благ и услуг, несомненно, кроется в возможности привлечения дополнительных ресурсов, сверх имеющихся в бюджете. Такая возможность выглядит особенно привлекательной на фоне происходящей “оптимизацииˮ бюджетной сферы и de facto сворачивания ряда социальных программ. Участившиеся призывы должностных лиц больше полагаться на себя предполагают, очевидно, не только индивидуальные, но и коллективные усилия по восполнению возникающего дефицита государственной поддержки. Государство ожидает, что нуждающиеся граждане будут напрямую обращаться за помощью к благотворителям и волонтерам, и планирует создать для этого необходимый интерфейс11. Имеются примеры, когда руководители государственных и муниципальных служб на местах принимают активное участие в работе НКО, выполняющих аналогичные функции, и тем самым мобилизуют дополнительные ресурсы для решения поставленных перед их службами задач [Kumala 2016].
11. См. Основные направления деятельности правительства РФ на период до 2024 г. ( >>>> ). В единой информационной системе “Добровольцы Россииˮ (https://добровольцыроссии.рф), созданной правительством, зарегистрировано более 200 000 добровольцев и 10 000 организаций.
49 Вместе с тем соображения экономии государственных ресурсов и перекладывания на общество части бремени по содержанию социальной сферы – не единственный мотив продвижения государством идеи партнерства с обществом. О возможном наличии иных причин поддержки властями данной модели свидетельствует выделение значительных государственных ресурсов на такую деятельность. Финансирование вышеупомянутого федерального проекта “Социальная активностьˮ запланировано в размере 27 мдрд рублей (https://tass.ru/ekonomika/5863445). На протяжении ряда лет “социально ориентированныеˮ НКО12 получали ежегодное государственное финансирование в размере нескольких миллиардов рублей; начиная с 2016 г. оно реализуется в форме президентских грантов (https://президентскиегранты.рф). Существуют и другие форматы государственного финансирования общественных инициатив, в том числе на местах. Чем можно объяснить подобную щедрость?
12. Таковыми, согласно поправкам 2010 г. в закон “О некоммерческих организацияхˮ, могут быть признаны НКО, оказывающие социальную поддержку и защиту граждан, способствующие предупреждению и преодолению последствий стихийных бедствий, ведущих природоохранную деятельность, а также работающих в сфере образования, здравоохранения и пр.
50 Во-первых, в ряде случаев можно ожидать, что полученный от государства грант приведет в действие эффект мультипликатора и способствует мобилизации дополнительных внебюджетных средств. Такой стимулирующий эффект хорошо известен – значимый взнос донора-лидера (обычно государства или крупного частного фонда) создает у других доноров уверенность в реализуемости задуманного проекта и побуждает их к внесению своих вкладов, сумма которых может в несколько раз превысить стартовое пожертвование [Andreoni 1998].
51 Во-вторых, государство может поддерживать общественные инициативы, ожидая, что волонтеры и НКО лучше справятся с определенными задачами, чем государственные службы. Здесь вновь возникает вопрос о сравнительных преимуществах гражданского общества и государства. В правительственных кругах высказывается мнение, что волонтеры эффективнее бюрократических структур ввиду своей высокой мотивации и “идущей от сердцаˮ заинтересованности в успехе дела13. К числу преимуществ НКО и волонтеров относятся также лучшая осведомленность о потребностях общества и большая склонность к инновациям [Bode, Brandsen 2014].
13. См.: >>>> . Напомним и об упомянутой выше концепции “теплого свеченияˮ, лежащей в основе экономической теории благотворительности [Andreoni 1998].
52 Использование государством таких преимуществ – общепринятая мировая практика как в развитых, так и в развивающихся странах, соответствующая духу современных подходов к управлению государственными ресурсами (см. например, [Bode, Brandsen 2014]). Эта практика согласуется с проводимой в России реформой государственной службы, подчиненной требованиям эффективности, ориентации на результат и повышения отдачи бюджетных средств. Известно, что в таком случае некоторые функции и программы государства целесообразно передать на аутсорсинг частным компаниям [Hart, Shleifer, Vishny 1997], в том числе в режиме частно-государственного партнерства [Hodge, Greve 2016]. Определенные полномочия могут быть переданы на аутсорсинги сообществам волонтеров, и некоммерческим организациям. Российское законодательство о государственных закупках допускает такую возможность, и более того – предусматривает преференции для социально ориентированных НКО при их участии в закупках для обеспечения государственных и муниципальных нужд14. Органы власти и НКО оказываются взаимно заинтересованными друг в друге, например, при социальной защите уязвимых групп населения. Ответственность за это по-прежнему номинально несет государство, но НКО лучше используют имеющиеся средства – как государственные, так и полученные из частных источников [Bindman 2015].
14. ФЗ-№ 44 (редакция от 27 декабря 2018 г.) “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд”. Статья 30. “Участие субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в закупкахˮ.
53 В-третьих, анализируя мотивы государственной поддержки коллективных инициатив по решению социальных проблем, нельзя упускать из виду возможное стремление органов власти нацелить гражданское общество на решение прикладных задач и тем самым отвлечь его от политической сферы, где целью коллективных усилий граждан был бы демократический контроль над государством. Если в обществе созрел потенциал для коллективных усилий ради общего блага, то государство естественным образом предпочитает реализацию этого потенциала в конструктивном сотрудничестве с ним.
54 В литературе известны различные форматы отношений между властью и гражданским обществом – от кооперации и кооптации до конфронтации (см., например, [Najam 2000]). Выбор между ними диктуется интересами и нуждами сторон. Каноническое представление о гражданском обществе как полностью автономном от правительства и частного сектора не соответствует действительности ни в одной стране, включая, разумеется, и Россию. Если в 1990-е гг. российские гражданские объединения были в основном независимы от власти и опирались в значительной мере на зарубежную поддержку, то на протяжении последних 20 лет государство уделяло гражданскому обществу возрастающее внимание и усиливало свой контроль над ним. Преобладающими тенденциями этого периода были, с одной стороны, создание финансовых, административных и юридических препятствий для несанкционированных властями политических инициатив и объединений, с другой – поощрение и поддержка самоорганизации для социально-ориентированной деятельности в партнерстве с государством. В настоящее время большинство активных в России НКО подчеркивают неполитический (точнее, аполитичный) характер своей деятельности, которая нацелена исключительно на решение конкретных социальных проблем [Bindman 2015; Kulmala 2016; Skokova, Pape, Krasnopolskaya 2018]. Таким образом, наблюдаемый в России бум со-производства общественных благ и услуг отчасти стал побочным результатом (а возможно, и средством) деполитизации российского гражданского общества, достигнутым управлением издержками и выгодами различных видов самоорганизации.
55 Характерный пример селективной поддержки властями низовых инициатив – популярная в стране практика территориального общественного самоуправления (ТОС), когда местные сообщества в партнерстве с муниципальными властями занимаются обустройством городских территорий, оказанием социальной помощи, содействием правоохранительным органам и иными аналогичными вопросами. Частично ТОСы финансируют свою деятельность за счет грантов, получаемых на конкурсной основе от муниципальных властей, но используют при этом и собственные ресурсы.
56 Данная форма общественно-государственного партнерства получила в последние годы значительное распространение: в стране действуют многие тысячи таких организаций. Одним из лидеров этого движения стал город Киров, где создано более 600 сообществ ТОС. Причем здесь созданию ТОСов способствует специфическая конфигурация взглядов и ценностей в обществе, сочетающая чувство ответственности жителей за положение дел в районе и городе, осознание ограниченных возможностей решать городские проблемы собственными силами и склонность к решению таких проблем при содействии городских властей [Шагалов, Рубин 2019]. Такое сочетание гражданской ответственности и патернализма создает благоприятные условия для общественно-государственного партнерства. Важным ингредиентом при создании ТОС оказывается и низовой социальный капитал (взаимопомощь и взаимное уважение горожан, а также интенсивные контакты между ними в повседневной жизни). Знаменательно, что гражданская культура, измеряемая готовностью контролировать городскую власть, оказывается совершенно незначимой при создании ТОС. Представленный в статье И. Шагалова и А. Рубина анализ свидетельствует о том, что власть может ценить общественно-государственное партнерство и как средство завоевания лояльности граждан. Участие жителя города в ТОС при прочих равных условиях заметно повышает оценку им работы местной власти. Таким образом, налицо чувство признательности за поддержку локальной коллективной инициативы, отвлекающее горожан от того, насколько эффективно осуществляется управление городом в целом. Здесь также наблюдается вытеснение общественно-государственным партнерством гражданской культуры, предполагающей поддержку власти в зависимости от исполнения ею своих обязанностей перед всем обществом, а не отдельными группами-бенефициарами государственного патронажа.
57 Последствия для гражданского общества
58 Популярность у граждан участия – совместно с государством или вместо него – в создании общественных благ и услуг отражает, как мы уже отмечали, возросшую зрелость российского гражданского общества и восстановление запасов социального капитала, подорванных в 1990-е гг. Социальный капитал, в свою очередь, формируется опытом участия в совместных действиях. В связи с этим правомерен обратный вопрос, как практики общественно-государственного партнерства влияют на социальный капитал в российском обществе?
59 Первоначально социальный капитал рассматривался в научной литературе как универсальный ресурс, поддерживающий различные формы коллективных действий – от низовых инициатив до политических выступлений. Следуя этой гипотезе, восходящей к А. де Токвилю, членство в ассоциациях считалось признаком готовности общества к демократии [Putnam, Leonardi, Nanetti 1993], и различия между низовым социальным капиталом и гражданской культурой, таким образом, не принимались во внимание. В более поздних исследованиях обнаружилась “многомерностьˮ социального капитала [Bjornskov 2006], различные составляющие которого оказались либо вовсе не связанными с гражданской культурой, либо находились с ней в отрицательной зависимости [Berman 1997; Armony 2004; Acemoglu, Reed, Robinson 2014].
60 Согласно данным международных социологических исследований, участие в благотворительности, природоохранной деятельности и образовательно-культурных начинаниях как проявления низового социального капитала и характерного для общественно-государственного партнерства, само по себе не связано с политической активностью граждан, двигателем которой является гражданская культура. При этом, согласно [Welzel, Inglehart, Deutsch 2005], низовой социальный капитал оказывается статистически не связанным с состоянием институтов и государственного управления (эффективность власти, качество регулирования, верховенство закона, подотчетность власти обществу и пр.). Более того, низовой социальный капитал может сосуществовать с конформизмом, непротивлением контролю элит над экономикой и политической жизнью, порождающим серьезные социально-экономические проблемы, и некритическим принятием status quo. Напротив, гражданская культура находится в отчетливо выраженной прямой связи с качеством институтов и государственного управления15.
15. Обратим внимание на сходство этих выводов, полученных в разных странах мира, с результатами аналогичного анализа для российских городов.
61 Выше указывалось, что бум общественно-государственного партнерства в России абсорбирует возросшую энергию гражданского общества и уводит ее от участия в политической жизни страны. Преобладающее применение социального капитала в неполитической сфере – не только следствие государственной политики, нацеленной на кооптацию гражданского общества в “вертикаль властиˮ и ограничение независимой политической активности. Оно отражает и преобладающие в стране настроения и восприятия прав граждан. Согласно [Якобсон 2014], около половины россиян считают, что имеют право на бесплатную медицину, труд, социальное обеспечение в старости и частную собственность, и лишь 5–10% включают в этот перечень право на участие в управлении государством. Гражданские активисты откликаются на такой спрос, отдавая предпочтение коллективной защите социально-экономических прав в партнерстве с государством перед гражданскими и политическими правами [Bindman 2015].
62 Последствия такого выбора приоритетов для российской гражданской культуры неоднозначны и до конца не ясны. С одной стороны, есть опасность атрофии гражданской культуры, которой отводится маргинальная роль в общественной и политической жизни. С другой стороны, нельзя исключить, что опыт коллективного участия в со-производстве общественных благ и услуг укрепляет навыки коллективных действий как таковых, что рано или поздно будет востребовано в политической сфере. В последнем случае участие в со-производстве общественных благ может оказаться “начальной школойˮ демократии [Якобсон 2014]. Несмотря на расслоение социального капитала между гражданской культурой и аполитичными инициативами, есть свидетельства того, что опыт совместной деятельности ради общего блага обладает определенной универсальностью и может “переливатьсяˮ из одной сферы в другую. Так, в [Rubin, Shagalov 2018] обнаружена значимая положительная корреляция между выбором жильцами московских домов прогрессивной модели самостоятельного использования отчислений на капитальный ремонт (требует “низовогоˮ социального капитала) и поддержкой на городских и местных выборах независимых кандидатов, (свидетельство наличия гражданской культуры). Еще одно указание на то, что гражданская культура и низовой социальный капитал не разделены “водонепроницаемыми переборкамиˮ, – возросшая активность и роль муниципальных депутатов. Многие из них не связаны с властью и “в массовом порядке пришли на свои посты на волне протестной мобилизации 2011–2012 годовˮ [Волков, Колесников 2016, с. 19]. Став представителями власти, они сохраняют связи с гражданским обществом и нередко выступают инициаторами общественно-государственного (точнее, муниципального) партнерства на локальном уровне.
63 Наблюдаемый феномен “миграцииˮ гражданских активистов между протестной деятельностью и практическими начинаниями согласуется с общей концепцией “некоммерческого предпринимательстваˮ [Glaeser, Shleifer 2001]. Занятые им, как и традиционные предприниматели по Й. Шумпетеру, ищут и находят новые возможности достижения своих целей, с той лишь разницей, что мотив их деятельности – не извлечение прибыли, а решение общественных проблем. Из литературы известно, что коммерческие предприниматели выбирают формы и сферы деятельности в зависимости от окружающих институтов и иных внешних условий [Baumol 1990]. Того же можно ожидать и в некоммерческом секторе.
64 Изложенные доводы позволяют предположить, что практика общественно-государственного партнерства, с одной стороны, в краткосрочной перспективе может вытеснять гражданскую культуру, но с другой – способствовать накоплению социального капитала, который в дальнейшем частично способен конвертироваться в гражданскую культуру. Проверка данной гипотезы требует дальнейших исследований; пока же обратим внимание на то, что и сегодня коллективные инициативы, включая реализуемые в партнерстве с государством, носят отчасти политический характер и являются de facto частью политического дискурса, несмотря на дежурные заверения активистов российского гражданского общества, что они “вне политикиˮ и решают сугубо утилитарные задачи [Bindman 2015; Kulmala 2016; Skokova, Pape, Krasnopolskaya 2018]. Так, общественные объединения и социально-ориентированные НКО используют свои каналы коммуникации с властями, помимо прочего, для представительства интересов (advocacy) своих бенефициаров, стремясь таким образом повлиять на государственную политику [Bindman 2016]. Локальные инициативы, в свою очередь, нередко предполагают обращение за административной поддержкой к государственным регулирующим и надзорным органам, особенно в случаях, когда речь идет о защите от нежелательной застройки, об охране окружающей среды или культурного наследия. Набирают популярность онлайн-петиции к властям с использованием независимых платформ, таких как change.org [Sobolev, Zakharov 2018]. Все более распространенными становятся также коллективные обращения в суды, представляющие одну из ветвей власти. Общественные объединения умело используют возможные противоречия между ведомствами и уровнями государственной иерархии, а также фазы политического цикла, включая предвыборные периоды [Волков, Колесников 2016]. Поэтому можно констатировать, что несмотря на деполитизированность локальных низовых инициатив, их участники получают определенный политический опыт, пусть и в весьма ограниченных пределах.
65 Активность россиян в решении социальных проблем, содержании инфраструктуры, обустройстве городской среды и т.п. объясняется совместным воздействием ряда факторов спроса на такого рода деятельность и ее предложения. К факторам спроса относится дефицит общественных благ и услуг, с которым экономически окрепшее и модернизированное общество не намерено более мириться. На стороне предложения находится возросшая способность к коллективным действиям, которая стала результатом социальных и экономических трендов последних 20 лет. К факторам предложения следует также отнести определенный дефицит гражданской культуры, вследствие которого граждане предпочитают решать общие проблемы собственными силами, вместо того, чтобы добиваться лучшей работы от государственных служб. Государство, в свою очередь, создает препятствия политической самоорганизации и в то же время содействует социально ориентированным инициативам, направляя энергию гражданского общества в желательное для себя русло.
66 Коллективные усилия по созданию общественных благ и услуг приносят осязаемые и ценимые в обществе результаты, причем нередко сообщества волонтеров оказываются эффективнее государственных служб и ведомств. Государство в этих случаях охотно уступает им свои прерогативы с бюджетным финансированием (в формате аутсорсинга) или без такового. Отчасти такой процесс можно рассматривать как поиск методом проб и ошибок более эффективного распределения полномочий и сфер ответственности между обществом и государством.
67 В то же время нельзя не учитывать, что бум общественно-государственного партнерства происходит в России при дефиците демократической подотчетности государства и как следствие при недостаточной эффективности последнего. В таком случае общество не дополняет государство, а чаще всего замещает его. Возрастающая популярность в России идеи “сделай самˮ (точнее – “сделаем самиˮ) объясняется укоренившимся неверием в способности органов власти должным образом исполнять свои обязанности, а потому желанием создать собственную, автономную от государства, систему производства общественных благ и услуг.
68 Такая замена носит паллиативный характер и не способна обеспечить развитие. Более того, как явствует из приведенной в статье теории и подтверждающих ее эмпирических данных, замещение государства усилиями общества в тех сферах, где современное государство имеет явные сравнительные преимущества, усугубляет ситуацию, подрывая и без того недостаточные стимулы не подконтрольной обществу власти к эффективному исполнению своих обязанностей.
69 Вопреки распространенному мнению, накопление социального капитала и способности в обществе к самоорганизации не приводит в современном мире к “сжатиюˮ государства и его замене общественными объединениями, благотворительностью и социальными сетями. Напротив, размер государства (измеряемый, например, долей государственного бюджета в ВВП) находится, с некоторыми оговорками, в положительной зависимости от уровня доверия в обществе [Algan, Cahuc 2015], а для теневой экономики как альтернативы государству связь с доверием отрицательна [DHernoncourt, M éon 2012]. Эти на первый взгляд парадоксальные результаты объясняются тем, что доверие в обществе посредством накопления гражданской культуры обеспечивает подотчетность и эффективность государства, которому общество вверяет значительные ресурсы, необходимые для современного развития. Партнерство общества и государства в совместном производстве общественных благ сохраняется и в этом случае, но скорее заполняет пустые ниши, нежели становится альтернативой государственным службам.

References

1. Acemoglu D., Robinson J. (2012) Why Nations Fail. New York: Crown Publishing.

2. Acemoglu D., Reed T., Robinson J. (2014) Chiefs: economic development and elite control of civil society in Sierra Leone. Journal of Political Economy, vol. 122, no. 2, pp. 319–368.

3. Aghion Ph., Alesina A., Trebbi F. (2004) Endogenous Political Institutions. Quarterly Journal of Economics, vol. 119, no. 2, pp. 565–611.

4. Algan Y., Cahuc P. (2015) Trust and Welfare State. Economic Journal, vol. 126, no. 593, pp. 861–883.

5. Almond G., Verba S. (1963) The Civic Culture. Princeton: Princeton Univ. Press.

6. Andreoni J. (1998) Toward a Theory of Charitable Fund-Raising. Journal of Political Economy, vol. 106, no. 6, pp. 1186–1214.

7. Armony A. (2004) The Dubious Link: Civic Engagement and Democratization. Stanford: Stanford Univ. Press.

8. Baranov A., Malkov E., Polishchuk L., Rochlitz M., Syunyaev G. R. (2015) Izmerenie institutov v rossijskih regionah: metodologiya, istochniki dannyh, analiz [How (not) to measure Russian regional institutions]. Voprosy Ekonomiki, no. 2, pp. 69–103.

9. Baumol W. (1990) Entrepreneurship: Productive, Unproductive, and Destructive. Journal of Political Economy, vol. 98, no. 5, pp. 893–921.

10. Benabou R., Tirole J. (2006) Incentives and Prosocial Behavior. American Economic Review, vol. 96, no. 5, pp. 1652–1678.

11. Berman S. (1997) Civil Society and the Collapse of the Weimar Republic. World Politics, vol. 49, no. 3, pp. 401–429.

12. Bindman E. (2015) The State, Civil Society, and Social Rights in Contemporary Russia. East European Politics, vol. 31, no. 3, pp. 342–360.

13. Bjornskov Ch. (2006) The multiple facets of social capital. European Journal of Political Economy, vol. 22, no. 1, pp. 22–40.

14. Bode I., Brandsen T. (2014) State – Third Sector Partnership. Public Management Review, vol. 16, no 8, pp. 1055–1066.

15. Casey J. (2016) Comparing Nonprofit Sectors Around the World: What Do We Know and How Do We Know It? Journal of Nonprofit Education and Leadership, vol. 6, no. 3, pp. 187–223.

16. D’Hernoncourt J., Meon P.-G. (2012) The not so dark side of trust: Does trust increase the size of the shadow economy? Journal of Economic Behavior & Organization, vol. 81, no. 1, pp. 97–121.

17. Dmitriev M., Belanovskiy S., Nikol'skaya A. (2018) Priznaki izmeneniya obshhestvennyh nastroeniy i ih vozmozhnye posledstviya [The signs of changing public opinion and the possible consequences]. Moscow: Komitet grazhdanskih iniciativ.

18. Epple D., Romano R. (1996) Public Provision of Private Goods. Journal of Political Economy, vol. 104, no. 1, pp. 57–84.

19. Gaber E., Polishchuk L., Sokolov Kh., Stukal D. (2019) Chronicles of a Democracy Postponed. Cultural Legacy of Russian Transition. Economics of Transition and Institutional Change, vol. 27, no. 1, pp. 99–137.

20. Glaeser E., Shleifer A. (2001) Not–for–profit entrepreneurs. Journal of Public Economics, vol. 81, no. 1, pp. 99–115.

21. Greif A., Tabellini G. (2010) Cultural and Institutional Bifurcation: China and Europe Compared. American Economic Review, vol. 100, no. 2, pp. 1–10.

22. Gurgur T. (2016) Voice, Exit and Local Capture in Public Provision of Private Goods. Economics of Governance, vol. 17, no. 4, pp. 397–424.

23. Hart O., Shleifer A., Vishny R. (1997) The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons. Quarterly Journal of Economics, vol. 112, no. 4, pp. 1127–1161.

24. Helsley R., Strange W. (2005) Mixed markets and crime. Journal of Public Economics, vol. 89, no. 7, pp. 80–105.

25. Hirschman A. (1970) Exit, Voice, and Loyalty. Cambridge, MA: Harvard Univ. Press.

26. Hodge G.A., Greve C. (2016) On Public–Private Partnership Performance: A Contemporary Review. Public Works Management & Policy, vol. 22, no. 1, pp. 55–78.

27. Inglehart R., Welzel Ch. (2005) Modernization, Cultural Change, and Democracy. The Human Development Sequence. New York: Cambridge Univ. Press.

28. Klevorick A. (1996) The Race to the Bottom in a Federal System: Lessons from the World of Trade Policy. Yale Law and Policy Review, vol. 14, no. 2, pp. 177–186.

29. Kumala M. (2016) Post–Soviet “Political”? “Social” and “Political” in the Work of Russian Socially Oriented CSOs. Demokratizattsiya: The Journal of Post-Soviet Democratization, vol. 24, no. 2, pp. 199–224.

30. Lipset S. (1960) Political Man: The Social Bases of Politics. New York: Doubleday.

31. Mendoza J. (2015) The protection of private property: the government as a free-rider. Economics of Governance. 2015, vol. 16, no. 2, pp. 179–205.

32. Menyashev R., Polishchuk L. (2018) Social Capital and Governance: Dark and Bright Sides. Mimeo.

33. Mersiyanova I., Koreneva I. (2015) “Gorodskoe molchanie? v Moskve: predposylki i vovlechennost' naseleniya v praktiki grazhdanskogo obshhestva [“City silence” in Moscow: prerequisites and public involvement in civil society practices]. Monitoring obshhestvennogo mneniya: Jekonomicheskie i social'nye peremeny, no. 6, pp. 48–66.

34. Najam A. (2000) The four C’s of Third Sector – Government Relations. Management and Leadership, vol. 10, no. 4, pp. 375–396.

35. Nannicini T., Stella A., Tabellini G., Troiano U. (2013) Social Capital and Political Accountability. American Economic Journal: Economic Policy, vol. 5, no. 2, pp. 222–250.

36. Olson M. (1965) The Logic of Collective Action. Cambridge, MA: Harvard Univ. Press.

37. Ostrom E. (1996) Crossing the great divide: Coproduction, synergy, and development. World Development, vol. 24, no. 6, pp. 1073–1087.

38. Polishchuk L. (2013) Institutional Performance. M. Alexeev, Sh. Weber (Eds.). Oxford Handbook of the Russian Economy. Oxford Univ. Press, pp. 189–220.

39. Polishchuk L. (2014) Together or Apart. Social Capital in Cities Development. Ìoscow: Strelka Press.

40. Polishchuk L., Sharygina Yu. (2016) Gating in Russia: Exit into Private Communities, and Implications for Governance. A. Lehavi (Ed.). Private Communities and Urban Governance. Cham: Springer, pp. 27–49.

41. Putnam R., Leonardi R., Nanetti R. (1993) Making Democracy Work: Civic Tradition in Modern Italy. Princeton, NJ: Princeton Univ. Press.

42. Rubin A., Shagalov I. (2018) Making Democracy Work: A Case of Moscow Residents. Mimeo.

43. Schmitter P. (1993) Some Propositions about Civil Society and the Consolidation of Democracy. IHS Reihe Politikwissenschaft, no. 10, pp. 1–20.

44. Shagalov I., Rubin A. (2019) Territorial'noe obshhestvennoe samoupravlenie: predposylki, funkcii, ocenka [TOS: prerequisites, functions, evaluation]. Voprosy ekonomiki. In print.

45. Skokova Yu., Pape U., Krasnopolskaya I. (2018) The Non-profit Sector in Today’s Russia: Between Confrontation and Co-optation. Europe-Asia Studies, vol. 70, no. 4, pp. 531–563.

46. Sobolev A., Zakharov A. (2018) Civic and Political Activism in Russia D. Treisman (Ed.). The New Autocracy: Information, Politics, and Policy in Putin's Russia, Brookings Institution Press, pp. 249–276.

47. Vasilenok N. (2018) What Drives the Private Protection of Security: Evidence from Russian Regions. NRU HSE Working Paper 197.

48. Vasilenok N., Yarkin A. (2018) Kto otvechaet za bezopasnost'? Razdelenie truda mezhdu gosudarstvennoy i chastnoy zashchitoy ot prestupnosti [Who is in charge of security? Division of labour between public and private security producers]. Voprosy ekonomiki, no. 3, pp. 102–129.

49. Volkov D., Kolesnikov A. (2016) Samoorganizaciya grazhdanskogo obshhestva v Moskve [Local Civic Activism in Moscow]. Moscow: Moskovskiy centr Karnegi.

50. Weingast B. (1997) The Political Foundations of Democracy and the Rule of Law. American Political Science Review, vol. 91, no. 2, pp. 245–263.

51. Welzel Ch., Inglehart R., Deutsch F. (2005) Social Capital, Voluntary Associations and Collective Action: Which Aspects of Social Capital Have the Greatest ‘Civic’ Payoff? Journal of Civil Society, vol. 1, no. 2, pp. 121–146.

52. Yakobson L. (2014) “Shkola demokratii?: formirovanie “grazhdanskih dobrodeteley? [The school of democracy: the emergence of civic virtues]. Obshchestvennye nauki i sovremennost', no. 1, pp. 93–106.